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未来财政的十大变革

  所有政府收入将纳入预算管理,部门财力成为“过去时”。由于种种原因,目前我国各级政府的一些部门还掌握着形形色色的公共资金,如各类行政事业性收费、罚没收入、押金、土地出让金、国有资本经营收入、国有资源转让收入、各类基金等。这些资金虽然大部分已经被纳入“收支两条线”管理,但总的来讲,其“部门”特色是客观存在的。根据《决定》精神和新修订的《预算法》,未来财政将设立“四本预算”,即一般公共预算、社会保障预算、国有资本经营预算和政府性基金预算,绝大部分现在由部门掌握的收入都将陆续纳入预算管理,即使不在这四本预算之内的一些特殊收入—如住房公积金—也将逐渐走向管理规范化和信息公开化。更重要的是,这些资金将与相应的执收执罚部门完全脱离联系,各部门不可能继续保有对这些资金的实际支配权,所需要支出缺口将转由公共财政体系提供。
  编制中长期预算将成为常态,部门工作计划性大大提升。过去和当前,我国预算管理执行的是“一年预算、预算一年”。这种管理方式不仅给年终突击花钱提供了口实,而且不利于各部门制定、实施中长期工作计划和政策目标,影响了政府部门的工作绩效。对此,《决定》提出要建立跨年度中期预算,在财政部门的大力推动下,中期预算要于2015年进入实施阶段。这意味着,今后各部门要制定至少3年期的计划与政策,并合理分解到各个年度,进而据此向财政部门提出预算申请。这对各个部门的工作方式、工作安排、资金使用管理方式将产生重大影响,促使各部门加强相关政策研究、趋势预测,进一步提高工作的科学性与计划性。
  绩效预算从局部走向全面,财政审计与问责从弱到强。跨年度预算管理之下,必然会同时赋予各部门一定的资金调剂权,在满足一定条件的情况下,“打酱油的钱可以用于打醋”。但与此同时,绩效预算将从局部走向全面,一方面所有的项目资金都将被纳入绩效管理,另一方面绩效管理的主体将由财政部门更多地转向各部门自身,后者要提出本部门的绩效管理目标、实施路径以及绩效评估的具体方法等,管理责任较以往有所加重。另外,绩效结果将在更大范围内使用,比如与下一周期的预算申请相联动,不排除在某种时期会向社会公开各政府部门的绩效信息。根据国务院批转的财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》的要求,以后各部门每年都要向财政部门提交财务报告,并接受审计、公开信息并对不良管理承担责任,审计部门也已调整了内设机构以应对未来加大财政审计的需要。因此,未来一个时期,各部门将面临经常性、严格的财政审计,对审计中发现的违纪、违法问题,也很难止于现在的“点到即止”,财政问责系列制度将陆续走上前台。
  税收增长有所放缓,但不会出现“断崖式”下降。随着我国经济进入新常态,税收的增长速度将有所下降,以往那种每年10%~20%的高增长将成为过去时。但是,综合考虑我国经济的成长韧性与税收征管方面的巨大空间,税收收入并不会出现“断崖式”下降,5%~8%的年增长率仍然是可以预期的。随着对各类费与基金的清理归并,税收收入在地方政府收入结构中的比重将明显上升。
  税收制度将进行结构性调整,间接税下降,直接税上升。新一轮财税改革下,税收方面的重大变化将主要体现在税制结构性调整上面。调整的方向有两个,一是降低间接税比重、增加直接税比重,二是将主要从生产经营等“前端”环节征税转向收入、消费、财富等“后端”环节征收。具体而言,“营改增”将于2015年全面完成,此后营业税将彻底退出历史舞台,有“中性税”“良税”之称的增值税将承担扛鼎重任。消费税将进行重大调整,除了征收范围之外,征收环节将由生产、进口改为零售环节征收。致力于保护生态、促进节能减排的环境税将于2017年出台。如果立法进展顺利,房地产税将在2017年面世。个人所得税将进一步改革,但绝不会再走提高起征点的路子,而是向“广覆盖”“较低税率”和“以家庭为计征单位”的方向变化。遗产与赠予税一直不受待见,但综合各方面的情况看,其开征只是时间与方式问题。
  税收管理将更加重视个人,税收优惠受到严格管控。长期以来,我国的税收征管制度主要是针对企事业单位的,对于个人的税收管理很弱。根据已经修订的《税收征管法》,未来对于个人的税收征管将从小到大、从弱到强逐渐展开。个人将有终身税号,所有的收入与纳税信息都将在此归集。个人还将形成完整的纳税记录,并成为个人信用体系的一个组成部分。个人自主申报将成为税务管理的常态,税务机关每年进行一定比率的抽查,对于违规者进行重罚。2014年12月,国务院发布了《关于清理税收等优惠政策的通知》,未来各地区一律不得自行制定税收优惠政策;未经国务院批准,各部门一律不得规定具体的税收优惠政策,因此今后税收优惠将不再会是各地用来招商引资、发展经济的主要工具。针对社会上“减税”的强烈吁求,要看到问题的主要症结在于政府收入秩序的混乱而不是税真的太重,因此要主要从减费、减基金的角度予以回应,以降低企业负担,促进创新创业。
  各级政府的事权范围将逐渐清晰,稳定性明显增加。政府间事权的清楚划分、相对稳定是中央与地方政府间财政体制的基石,也是新一轮财税体制改革的硬骨头。未来,事权将分为中央事权、地方事权和共同事权三类,宏观调控、国防、安全、生态保护、司法、基本公共服务将主要归于中央,地方事权主要集中在本地事务管理与公共服务上,跨区域的事权则归于共同事权。在事权的改变上,有两点需要特别指出:一是总体而言,地方政府的事权范围将有所缩小,支出责任有所减轻,相应地中央的事权范围和支出责任有所扩大;二是相对以往而言,省一级政府的责任将有所加强,省政府要承担起本区域内均衡财力、促进基本公共服务均等化的责任。当然,鉴于我国政府管理的现实情况,政府间事权改革不可能一步到位,应当会先对各方已取得共识的事权归属进行调整,现在问题不突出、认识不清楚的事权会留待以后慢慢形成共识。新一轮政府间事权调整结果可能会通过某种制度进行确认,但短期内不会上升到法律层次。
  分税制仍然是划分各级政府收入的基本制度框架。“分税制是市场经济的奠基性制度”,未来变革将主要发生在如何分税上面。经过改革后的税种将重新在中央与地方政府之间进行划分。具体而言,增值税很可能将全部确定为中央税收,地方政府不再参与分享。消费税将调整为地方税。企业所得税和地方所得税成为主要分享税种,但很可能由“分成”转向“分率”,即中央确定所得税的基本税率,地方政府可在此基础上增加某个比率。资源税、房地产税是典型的地方性税种,也是未来政府最可寄望的创收主力。
  转移支付制度将成为分税制的有力支撑。即使分税制调整到位,但任何地区、任何时期,地方政府都不可能达到收入与支出的完全对等,因此需要进一步完善转移支付制度,发挥其对分税制的重要支撑作用。改革的方向是,一般性转移支付将在“促进基本公共服务均等化”的目标下进行调整,各地获得的一般转移支付金额将趋于标准化、公开化和稳定化,并在地方政府的收入盘子中占据越来越大的比重。专项转移支付仍将存在,但额度将大大缩减,且管理也更趋规范,“跑部钱进”将得到抑制。省级政府对下级政府的转移支付制度将陆续建立,省级政府的辖区责任将进一步加强,财政体制将渐臻合理完善。
  财政政策继续积极,PPP成为主流。财政政策方面,积极财政政策仍将在一个时期内保持且要加大力度,据2014年年底结束的全国财政工作会议,2015年财政赤字率将从2.1%调高到2.3%左右,债务规模温和上升。未来地方政府性债务管理也将出现重大变化,这在国务院43号文件中已经表述得很清楚,在此不再赘述。与地方政府性债务管理破冰同步的是,未来地方政府仍然将进行大规模的基础设施、市政设施建设,所需的资金部分依赖债务,但大部分将转向PPP模式,即通过政府与社会资本合作来实现,由此将对地方政府的法治意识、管理模式、行为方式产生重大影响。
  

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