减税降费是今年政府工作的头等大事，也是在当前复杂多变的国际形势中“做好自己的事情”的主要方面，对于激活市场主体活力，稳定企业生产经营具有极端重要的意义。根据政府工作安排，今年通过增值税降税率、社保降费率等措施，减税规模将达到2万亿元左右。考虑到去年底新个人所得税法的出台、以及今年年初实施的小微企业的普惠性减税降费措施等，我们预计实际运行结果将大概率高于2万亿元。

 

减税降费受到市场主体的热烈欢迎，对当前稳预期、稳就业、稳增长等都起到了十分积极而正面的作用。但与此同时，大规模的减税降费也引出了如何做好财政收支平衡这一各方面十分关切的问题。对此，今年中央政府已提前做了安排，通过提高国有企业特别是金融企业上交利润比例、严格控制一般性支出、提高赤字率、增发债务、加大一般转移支付等方法，筹集了1万亿元左右的资金用于平衡财政预算。再加上各级政府的共同努力，总体来讲，今年的财政收支平衡工作是完全可以实现的。

 

但减税降费是一个长期性政策，将在一个较长的时期范围内持续实施，另外根据形势的发展需要，一些已成共识的减税降费政策——如增值税三档并两档、社保费率下调等——未来还可能进一步出台。因此，财政平衡与财政可持续问题也需要在一个更长的时间范围内考虑。概括而言，应对这一问题需要多措并举。比如，要在控制并减少政府支出的同时，深入推进政府机构和人员改革；或者是全面实施绩效预算，向管理要效益；或者是适当提高赤字率，扩大债务发行规模，等等。但与此同时，我们认为还有一个可选择方案，那就是：积极挖掘收入管理的潜力，通过重整政府收入体系，提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力，为我国财政可持续提供支持。

 

所谓政府收入，是指一国政府在一个特定时期（通常为一年）以各种方式所取得的收入总和。在通常情况下，政府收入与财政收入、税收收入差别不大，有时候甚至可以相互混用。但是在我国，由于种种原因，这三个概念差别很大。简言之，政府收入的口径远远大于税收收入和财政收入，可用公式表示如下：政府收入＝税收收入＋非税收入＋政府性基金（含土地出让金）＋社会保障费＋国有资本经营收入+其它。

 

从数量上看，我国政府收入远大于财政收入，当然更大于税收收入。以2018年为例，我国政府总收入为31.15亿元，其中财政收入（税收+非税）仅为18.33万亿元，税收收入为15.64亿元，也就是说，政府收入比财政收入多出12.82万亿元，比税收收入多出15.51亿元。再从结构上看，我国政府收入中的税收与税外收入的比重算得上是畸轻畸重，即该占比大的税收，实际占比却过轻，而应当占比较小的各类税外收入则占比过重。以2018年为例，税收收入占50.21%，税外收入占49.79%。需要指出的是，这一畸形的占比并非这一两年的例外，而是近年来我国政府收入的常态。数据表明，自2011年以来，我国税收收入占全部政府收入的比重均在50%左右，且近年来还呈现出有所下降的趋势。比如，2016年税收收入在全部政府收入的比重为50%，2017年下降到48%。

 

无论是从国内还是国际上看，这一收入结构都存在严重问题。简言之，大量的政府收入经由税收之外各类费、基金、社保缴费、住房公积金乃至土地出让金、国有企业收入等产生，一方面缺乏严格的法律规制与约束，是近年来社会抱怨的主要来源以及社会负担有所上升的主要成因，另一方面各类税外收入由于缺乏透明度与稳定性，也在相当大程度上造成来华经营的外国企业、本国企业与居民等预期不明确，财务成本难于测算，甚至带来其它高昂的交易成本，很不利于我国营商环境的国际化和法治化。

 

囿于领域所限，多年来我国财税专业人士大多是从税收收入或者财政收入的角度来分析判断我国政府的收支情况。2018年《党和国家机构改革方案》中明确将社保、政府性基金、费等各类非税收入转由税务部门统一征收，自此以后更多的人对于我国政府收入的概念、总量、结构等问题逐渐变得比较清晰。随着大规模减税降费政策的出台以及随之而来的财政收支平衡的巨大压力，重整我国政府收入体系、理顺税收与税外收入之间的关系并在此基础上提高财政部门对整个政府财力的综合统筹能力，就显得十分必要和迫切。

 

一是明确税收是政府收支的主要载体。这主要包括三层含义。第一，税收占政府收入的比重应当进一步提高，可考虑结合我国到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，逐渐提高这一比重到70%左右。为此可做两件事，一是适时推进社保由“费”改税，二是继续深化我国税制改革，进一步降低间接税比重，提高直接税比重。2019年房地产税预计将进入立法程序，这将是我国税制建设方面的大事。第二，税收也应当成为政府支出的主要来源，凡是政府部门或履行政府职责的机构，其资金应当来源于主要由税收支持的公共预算资金，本部门不应当另行收取费用，经核定确需收费的，其收入要全部交入国库。第三，要重新整理、协调各税种之间的关系。如前所言，我国税制已严重老化，不同税种之间交叉重复征收明显而协调配合不足，应当逐渐重整优化。比如，借房地产税立法之机，应当同步归并、整理土地增值税、耕地占用税、房产税、契税等相关税种，整合成为一个税种。再比如，借增值税立法之机，应当同步理清附着其上的城建税附加、教育费附加的关系，该单列的单列，该取消的取消。另外，在推进消费税改革时，要十分关注其与增值税之间的协调关系，基于增值税“普遍征收、税负一致”的基本特点，从旁发挥“个别调节、一品一率”的功能，对部分高价、高利、高消费、高污染的商品和服务进行有针对性的税制设计。

 

二是大幅度收窄行政性收费的范围。我国现有行政事业性收费中体系比较庞大，经过若干轮的强力清理之后，目前已大大廋身，但数量仍然不小。据统计，过去几年中，中央设立的行政事业收费已经由185项减少到51项，其中涉企收费由106项减少到33项，目前，中央管理的行政事业性收费共计49个大类、306小项。如果再将视野放到全国，各地基于本地管理要求设立的行政事业性收费的数量更加庞大。应当对其进行进一步清理。清理之后的行政性收费，应特指行政部门在履行其应尽职责时，出于抑制过度使用公共资源目的而收取的成本性费用，具体包括办理证照、许可、实施罚没、监管、诉讼以及涉外管理等。其它类别的项目，要么在清理税制时进行合并，要么转入价格部门进入管理。

 

三是要明确政府性基金“使用者付费”与“政府规制价格”的本来面目。现在25项政府性基金中，包括了税、费、租、价四类不同性质的收入。可以通过重新整理，将其中少数几项具有“准税收”和“租”性质的政府性基金调入一般公共预算，提高财政综合统筹能力。此外的政府性基金大多是具有“使用者付费”性质的基础设施、公共服务收费项目，其实质是政府管制下的某种特殊价格，不能完全看作是政府收入。对于这些基金项目，一是在管理层面应当明确其属于“使用者付费”性质，并按“政府价格规制”原则进行管理。如要建立收费项目的核定、收费标准的定期评估与调整机制，加大成本信息的公开力度等。二是在宏观层面明晰化国家重大工程项目的成本补偿机制，相关建设成本部分在国家投资之外，最好由中央国债资金补足差额，其还本付息的支出作为定价的天花板，并定期调整。对营运、维护部分的支出，则按实际发生计入成本，据实定价。

 

四是扩大国有资本经营预算的范围与深度。我国有庞大的国有资本与公共资源，理论上讲，这应当成为支持低税率、社会低负担的主要因素，但目前我们还远远没有做到。以国有资本经营预算为例，近年来国有企业的营业收入和利润上升都比较明显，但历年来以“所有者权益”名义上交财政的部分仅有区区的两三千亿元，占当年政府收入的比重不到1%。土地使用权出让收入方面，近年来占政府性基金的比重越来越大，2018年已达到90%，事实上是地方政府的支柱财力。但这两部分收入如何与预算内财力综合协调至今仍然是一个没有完全摆在桌面上讨论的问题。为应对2019年大减税的压力，中央已决定今年要提高部分央企特别是金融机构上交财政红利的比例，但即使如此，相对于国有经济的体量与效益而言，仍然是“九牛而一毛”。土地使用权出让收入方面，其实质是常规预算与资本预算如何协调的问题，而现实中这方面的管理关系晦暗之处甚多，也需要在“各归其位”之后予以必要的阳光化和透明化处理，进而从中挖掘出巨大的财力空间。

 

我们的测算表明，如果能按上述想法对我国政府收入结构进行调整，财政作为政府唯一理财部门就能大幅度提升对整个政府财力的综合统筹能力，从而就在保持甚至有所降低现有36%的宏观税负（大口径）的前提下，满足政府各项开支需要。锚点这不仅可以为当前深入实施的减税降费行动提供支撑，而且可以切实发挥“财政是国家治理的基础和重要支柱”的作用，切实推进国家治理体系和治理能力的现代化。