财新传媒 财新传媒

阅读:0
听报道

在新制度经济学中,制度供给是个非常复杂的命题,包括准确识别制度供给的需求、确定制度供给的目标、熟悉新制度运行的关键环节、效果评估以及适当修正等多个方面,是一个人类基于理性进行主动“建构”的系统工程,殊为不易。

启动于2012年、将于2015年全面完成的“营改增”正在成为上述制度供给的试金石,可以印照制度供给的各个环节和全过程,当然也可以使我们全方位地观察思考营改增后地方财政的出路与走向。首先,“营改增”为重新构建地方政府的财政收入体系创造出了需求。这主要是因为“营改增”本身是一个具有减税效应的改革,财政部、国税总局发布过一个材料,说2013年“营改增”减税达到1400亿左右,估计到2015年“营改增”全面完成以后,减税效果会更加明显。更重要的是,营业税是当前地方财政的主力税种,一般情况下要占到本级收入三分之一以上,虽然在改革期间,营改增部分的收入暂不进入分享,但是营改增一旦全面完成、进入增值税体系以后,就没有可能再单独拿出一块不参加现在的分享体制,势必以后还是要进入分享。两相夹击之下,对地方财政的影响就十分剧烈,这就提出了重新构建地方财政收入体系这一制度供给命题。

“营改增”后的地方财政收入体系建设需要设定一个总目标,以作为相应制度供给的指南与路引。按党的十八届三中全会的精神,处理中央与地方财政关系的基本原则是“事权与支出责任相适应”,这个原则清晰易懂,可获得各方面改革共识的“最大公约数”。但是,这一表述停留在地方政府的“事”与“权”之间要相应匹配的层次上,而并没有说出——哪怕是隐喻式的——地方政府在整个国家治理的地位与作用来,因而对今后地方收入体系的整体构建、特别是关于地方税权大小的问题上提供的指导有限。

即使制度供给有一个相对明确的总目标,也要看到,总目标之下还可能有一些次级目标,而次级目标之间可能还有短期和长期、局部与整体之间的冲突和不协调之处。如何决策,十分考验眼光与政治智慧。比如,针对“营改增”后可能出现的地方财力缺口,一个最直截了当的解决对策就是调整现行共享税制,提高地方政府的分成比例。比如,有人就建议将增值税的分享比例由现在的75:25调整到70:30,所得税由60:40调整到50:50;还有一种建议是增加共享税的种类,如将消费税也纳入共享。这一建议短期内的确可以解决“营改增”后的地方财力缺口问题,但同时却引出了更严重、更复杂的问题,即保持(如果说不是强化的话)了现在地方财政收入与地方经济增长之间的密切关联性。正如各方面广泛认识到的那样,我国过去30多年调整的经济增长,在相当大的程度上,正是拜这种关联性之赐,但同时这种关联性也带来了地方过度追逐GDP所致的一系列严重问题,甚至到了不得不改、不得不调整的程度。因此,从更长远的角度,现行共享税制应当逐渐缩小而不是扩大,通过弱化、直到消除地方政府经济增长和财税收入之间的密切关联进而达到逐渐校正地方政府行为模式、转变政府职能到提供公共服务上面来。如此,有人诘问道,地方收入从何而来?收支缺口如何填补?我认为,一个既兼顾短期弥补地方财政收支缺口和长期转变地方政府职能的可行之策是扩大一般转移支付,使地方财政收入中的相当部分主要来自于规范的、甚至法定的一般转移支付。对此有人存有疑问,有没有必要一定要先将财政资金集中到中央、再分配到地方来解决地方政府的财政收入问题?实际上,只要了解中国政治治理的实际情况,这样做还是十分有必要的。

当然,从中长期的角度而言,重构地方收入体系的重中之重是建设相对完善的地方税体系,使地方政府既有能满足履职需要的财力,同时也有因地制宜的、适当的治权。地方税包括哪些?除了各方公认的房地产税、资源税、环境税外,还有一种意见是将现在的消费税改为零售税,也归地方财政所有。这无疑是解决地方财政收入的长久与根本之策。但是,必须同时看到,以上地方税中,无论哪一个建起来都费时费力,比如各界广泛关注的房地产税,据说已进入了立法程序,但是距离最后完成立法还有一个比较漫长的过程。资源税、环境税、改消费税为零售税……在把它们变为现实的地方收入时,都有一个漫长的过程。所以对于地方来讲,以建设地方税来解决“营改增”以后的财政收支缺口需要时间,有点“远水不解近渴”,短期还是要回到增加一般转移支付的道路上去。

债务是地方财政收入的必要补充。对于当前的地方债,当前关心的人很多,讨论热度很高。对此,我认为一是要尽力化解存量债务,这个各方面正在讨论很多具体的办法,二是尽快要出台规范的地方债务管理办法。结合我国的实际情况,一个规范的地方债务管理办法的基本取向是“制度约束+市场约束”相结合的形式,一方面是通过行政制度、政府管理制度加以规范,另一方面通过一定市场机制进行约束。这方面有很多具体的内容,而且已经有了一些很好的进展,比如有的地方政府开始自主发债、有的地方政府引入了国债发行过程中通过市场化来选择承销商的机制、一些地方已开始对地方债进行评级,等等。但一个全面的、综合性的地方债务管理制度应当尽快出台。

    除了税和债,地方财政收入体系中还可能有三部分:一是国有资产方面的收益,二是少量的行政事业单位收费,三是各类政府性基金。作为这一类的财政收入,都应当纳入到统一的、全口径管理的框架之下。这就使地方政府的财政收入体系既有作为主体的税,也有起补充作用的债、费、利等,形成一个完整的体系。

总之,“营改增”提出了一个重新构造地方财政收入体系的迫切需要,需要准确识别这个需求。但是,即使有了明确的需求之后,要设定回应需求、供给相应制度的总体目标、熟知目标之下各个子系统的衔接协调、把握新制度运行的诸多关键环节和关键点等,仍然绝非易事。从这个意义上讲,“营改增”为我们提供了一个新制度供给的实验场。拭目以待之。

话题:



0

推荐

冯俏彬

冯俏彬

173篇文章 3年前更新

教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖;2012年获第五届全国财政科研优秀成果一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客文章、观点,与本人所在单位无关。

文章