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中国式减税

在11月10日召开的中央财经工作领导小组第十一次会议上,习近平总书记指出,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率。7天后,总书记在APEC会议上发表演讲时表示,必须下决心在推进经济结构性改革方面做更大努力,使供给体系更适应需求结构的变化。“供给侧”一词,一时热遍天下。

结合中国当前的经济形势,有一种意见认为,仿美国供给经济学的先例,当前中国应当全面实施减税。无论是从理论还是现实需要出发,必须承认,当前通过减税为企业减轻负担、降低成本以熬过经济下行期的种种艰难,努力存活到下一个繁荣期的到来,其必要性是客观存在的。

问题在于怎样减?仔细分析中国政府收入的结构后,我们发现,近年来我国仅以税收计算的宏观税负始终在20%以下,无论与发达国家还是发展中国家相比,这一比例并不高。因此仅就税收而言,可减的空间似乎并不大。但如果扩大视角,就可以发现,在税收之外,还有几乎同等规模的其它收入。以2014年为例,我国广义政府收入合计为233629.5亿元,其中税收为119158.05 亿元,占51%;而包含行政事业性收费在内的非税收入共计21191.69亿元,占9%;政府性基金54093.38亿元,占23%;各类社保收费39186.46亿元,占17%。由此,减税的路径呼之欲出。

一是继续深入推进清理收费可作为减税的内容之一。我国现行收费的种类极其庞杂,十分具备清理整顿的必要性。目前,我国共有四类收费。一是行政事业性收费。二是各类中介组织收费。三是与各类职业资格取得有关的培训与考试考务费、职业技能鉴定考试考务费。四是政府负有管理责任的、带有自然垄断性质的经营性收费,近年来饱受诟病的高速公路通行费、停车费、景点门票费、停车费等,多属此类。在管理方面,收费存在若干痛点。一是与行政权力密切粘连,大体而言,80%以上的权力点后面都附着有收费。二是定价机制不完善、不科学。收费的实质是价格,行政事业性收费就是政府或事业单位提供服务的价格。到底哪些是社会已经通过税收支付了的普遍性服务,哪些是需要另起炉灶专门收取的服务,两者之间的界线很值得重新讨论。三是管理机制陈旧落后,令人动容。在已经进行了十几年的“收支两条线改革”以后,执收单位在收费收入与其分配使用之间,始终存在着某种若明若暗的关联。2013年以来,国务院深入推进行政审批制度改革,取消了一大批收费项目,但考虑到我国收费体系的庞大芜杂以及管理体制的陈旧,继续推进清理收费改革、切实为社会减负的空间仍然巨大。

二是继续整顿政府性基金是减税的内容之二。我国政府性基金规模巨大而且近年来还屡有余额。同收费一样,政府性基金的管理存在着明显的体制性问题。一是收取的法理依据不足。有研究者称,在现行45项基金中,有明确征收依据的仅有6项。二是收取的标准不清楚,调整机制缺失,甚至发生过有的基金到期后,换个名称继续收取的恶性例子。三是政府性基金使用管理信息透明度不高,可信度存疑。更重要的是,政府性基金的部门化特色十分明显。在公共财政管理已搞了快二十年的情况下,政府性基金仍然沿袭了上世纪80年代的管理方式,执收单位集收、支、用、管于一体,即所谓“列收列支”的方式,各环节之间缺乏必要的制衡,十分落后,十分费解。今年以来,财政部门已加快了对政府性基金的管理改革,将11项基金调入了一般公共预算进行统筹。但余下继续改革的空间,仍然十分巨大。

 三是适度降低社会保障费是减税的内容之三。目前,我国“五险”的缴费比例,企业为29.8%,个人为11%左右,合计超过个人工资的40%。根据清华大学白重恩教授的测算,中国五项社会保险法定缴费之和相当于工资水平的40%,有的地区甚至达到50%;我国的社保缴费率在全球181个国家中排名第一,约为“金砖四国”其他三国平均水平的2倍,是北欧五国的3倍,是G7国家的2.8倍,是东亚邻国的4.6倍。显然具备下调的空间。刚刚闭幕的十八届五中全会已决定,十三五期间要实现全民参保,并适度调低社保缴费率,可谓应时顺势的明智之举。

四是税收本身也有一些可减的空间。比如,深入推进“营改增”、切实将对小微企业的税收优惠做到位、加大对某些特定行业的税收优惠等……都是可行之举。不过,与总量方面可腾挪的空间狭窄相比,我国税收结构方面的问题更加突出,即以间接税为主的税收,过多地干扰了企业生产经营活动,影响了“大众创业、万众创新”和经济的转型升级。解决这一问题的对策是,全面落实三中全会精神,加快“六税一费”改革,尽快推动我国制度收间接税为主向直接税为主的方向转化。

总之,正如供给经济学进入中国以后,结合现实需要变身为“供给侧改革”、“新供给经济学”一样,关于经济下行期减税的主张也要因时、因事的改造,进而形成特定制度条件的“中国式减税”方略,而非单纯的“拿来主义”,以防止用药错误,酿成大错。

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