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财政体制改革不同步导致营改增适得其反

营改增是供给侧结构性改革的重头戏,自5月1日全面实施以来,受到各方面的广泛关注与高度评价。必须要看到,营改增总体来讲减税效果比较明显,按照有关部门的预测,前前后后加起来大概有1.1万亿的减税规模。这个减税的具体举措,我们对它有高度评价。因为在中国经济下行,财政收入总体下行的情况下,这个改革推出来确实还是不容易,体现了政府与社会一起共度经济下行难关的决心。但是这个重要的改革,目前应该说它没有得到财政体制改革其它方面的侧面支持和配合,导致了一些适得其反的效果。这个“适得其反”的效果,从几个数据可以看出来:

1.1-5月财政收入增速总体高于GDP的增速。

在2015年整个阶段,当时我们对于财政收入有一个判断,整个经济下行的态势非常明显,财政收入有可能进入“冰河期”。去年上半年过了一段财政苦日子以后,那个“速度”又回来了。今年1-5月份,高于GDP的增速。4月份的时候,曾经高达过14.4%,所以这印证了前面专家所讲的,现在政府从整个GDP当中取得的收入占比还是比较高的。

2.4-5月营业税大幅度增长。

营改增,本来就是把营业税改没了,变成增值税。可是我们现在看到的情况,4月份和5月份的时候,由于种种原因,已经要退出历史舞台的营业税的税种,它的增长速度是爆发式的。4月份是74.8%,5月份76%。所以我提醒大家,70%以上的增长,让所有的人都非常惊讶。当然,背后有很多原因,我们不去说它。

3.如果把视野再放宽一点。2015年税收之外的非税收入,同时也是在增长。不管是中央和地方,这一块增长的比较快。这是什么意思呢?一方面,我们在减税;另一方面,别的收入在上来。税收在减,但是其它的东西在上来,包括要减掉的税也在往上升。这让我们不由自主的想起来,2002年前后大家特别关注的曾经在财政界非常流行的“黄宗羲定律”。这种情况隐隐约约有点“黄宗羲定律”的意思。我们觉得很担忧。

对此实际上需要一个解释,为什么会出现这种情况?我觉得用这张图可以说明。请看2014年地方财政收入的结构,其中红的这一块就是营业税,换句话说:营业税在整个地方收入当中要占到30%以上的比重,占了很大的一块比重。在这一块很大的比重,现在被改革,而且从2012年就一直提出“营改增”,要被取消,但是我们没有给它背后的支持。要改掉的营业税,对于地方政府来讲用什么东西来补?现在在我们的制度上,改革设计上没有给出预期。这么大的一块营改增要改没了,地方政府有什么样的想法?很显然,现在我们看到的财政收入上出现的种种异象,就是营改增之后,制度设计在改革上没有给人家一个预期。没有给出这样一个预期,所以地方财政收入体系风雨飘摇,这种心态下他又必须要完成刚性的支出任务,这种情况下地方政府当然就会想办法。这种产生逻辑和以前土地财政产生逻辑一模一样,和前几年地方投融资平台乱象频出的产生逻辑完全一样。

从解决思路上来说,需要构建一个新的地方收入体系,而且这个新的地方收入体系应该做一个总体设计,这方面现在的讨论很多,但是讨论都是比较零碎的,各自讨论各自的事儿,没有整合到一起来,整体感不强。为了保证地方政府的收入不受影响,营改增以后,出了一个过渡方案,从今年5月1号开始,把现在地方政府和中央政府调整为5:5,提高了地方政府征税的分享比例。这个过渡方案据说要2-3年。短期可以解决地方政府财政收入因为营改增推进以后所造成的缺口,但是引出非常重要的一个问题,就是与构建全国统一市场的需要不符。增值税本身的属性和它的性质,实际上是不适宜进行分享的,分享比例越高,实际上就把地方政府牢牢绑定在各种产能过剩的、GDP比较高、带动就业比较多的产业上去,所以对于地方政府的职能转型有着密切的关联作用。现在这种过渡方案,地方政府在营改增改完了以后的征税分享比例不降反升,实际上是强化了联系。

所以我们认为如果整体改革的话,一定其中有一些关键性的枢纽的东西。利益机制毫无疑问是其中的一个。从增值税的分享比例,实际上如果在整体感比较强的情况下,它的比例、地方政府的分享比例就不应该是提高,而应该是降低,降低的速度是可以慢一些,但是你要给出预期来。当然有些地方的同志也会问一个问题。就是说,如果把增值税也不共享了,地方政府钱从哪里来呢?我们认为还是应该从规范的一般转移支付入手。这一方面,最近这几年以来,中央财政也做过很多的改革,也努力的规范专项,提高地方一般转移支付的比重。但是这个方面,我们认为总体比例,60%的占比还是比较低的。但是这还不是更重要的问题,更重要的是转移支付的规范程度问题。地方政府要保证它不向中央去“跑部向钱”也能够拿到这个东西,只有通过法治来规范这个事情。要赶快出转移支付法。

除了这一块,地方要自己的收入。首当其冲第一块就是“地方税”。这些税种都适合于做地方税,但是由于种种方面的原因,推出这些改革的时候可以说是举步维艰。好消息也有,比如:7月1号资源税实施了。而且资源税总体的改革思路、改革方式,包括体系地方政府在里面的分享权力,都非常符合我们刚才说的发展方向。但是另外一个方面,大家寄予厚望的房地产税,到现在为止也是推不出来。官方也不对房地产税发表相关的看法。贾康老师前一段时间提到:房地产税可以在一线城市开始开征。中国社科院发了一个报告,也认可这样的一个观点。

除了地方税之外,还有费和基金的问题。这方面总体来讲要把握两个:第一个,费的问题要非常的规范。第二个,这些产生的费也好、基金也好,一定要致力于打破收钱的部门不能够自收自用,必须要实质性打破”收、支、用、管一体化”的机制。这些收入个可以成为地方财政的一个补充,但是不能成为主体。而且没有费方面的清理,减政放权的改革很难落到实处,效果也不长远。

另外地方政府即使以上收入,他的钱也可能不够用,这方面地方债很重要,PPP也很重要。这方面我们只想补充一点就是关于地方债目前基本上行政规制很重,市场约束的成分很小,现在要在这一块加大由市场力量体现的约束。既要让它有出口,但是也要受到约束。

PPP确实是现在寄予厚望,前两天国务院常务会议的时候专门讨论了政府与社会资本合作重要的一些制度规定的问题,从现在来,从全国的层面已经非常清楚,这个事情会成为未来发展大势。

总结我的基本观点:像财政这样,重要领域的改革要整体推进。比如:进行税改、营改增的时候,要同步调整中央和地方的财政体制。否则三足鼎立当中只有一个脚往前走,其它的脚都不动,而且还形成后拉,最后就是乱象频出。

这个世界的确有很大的不确定性,但是也有在理论研究和历史已研究得非常清楚的事。为什么不能够像1994年一样,在推进改革的时候更加注重整体推进呢?

文章是笔者在新供给50人论坛第二季度宏观形势分析会上的发言实录

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