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收费问题的前世今生

从相当大程度上讲,收费是改革开放以来市场化改革在政府领域不当扩散的副产品。在漫长的计划经济时代,只有极少数行政机关与事业单位向公众、企业或其他组织收取少量收费,这被称之为规费。

1978年,中国开启了改革开放的伟大进程。由于家庭联产承包责任制在农村改革中大获成功,因而在1983年启动更加复杂的城市改革、政府改革的时候,“承包”、“包干”的概念也被引入,财政的“分灶吃饭”即为其中一例。由于财政保障能力不足,政府允许一些有条件的单位对外收取费用。

刚开始是一些随着政府职能扩大而新设立的机构,财政无钱可支,只能允许其收费以获得必要的运行经费。后来一些实行差额拔款的单位,政府也允许其通过收费补足差额,是为“补差”。再往后,一些主要面向公众的政府部门如民政、公安等,“因为具备收费条件”,也开始收费。

由于当时的收费收入并不纳入财政统一管理,而是由各部门的“小金库”,执收单位自收自用,甚至用于发资金福利等,这巨大的“好处”于是很快弥漫开来,迅速扩展到所有能收费的政府部门,这就是在上世纪90年代广为人知的“创收潮”。

应当说,对于允许部门收费可能造成的危害,相关部门是清楚的,也因此设定了严格的管理条件,如对收费项目进行审批、发放收费许可证、定期进行检查、严格收费票据等,但是,一旦允许公权力或依托于公权力进行收费同时又缺乏管理监督,相当于打开了“潘多拉魔盒”,很快陷于收费难于收拾的地步。

一份关于湖南省邵阳市行政事业性收费情况的调查报告指出,1987年以前,湖南省邵阳市市区一级,就有180 个单位收取303个项目,平均每个单位有1.7 个收费项目, 多的有16 个收费项目。1988年整顿后还有298个,但收费金额却从3000万元上升到4000万元。 其中属于工作职责范围内不应收费的项目占总收费项目的50%左右。

相当多的行政事业单位都在想方设法以各种理由收取各种费用, 并且已从政府部门发展到了党委部门。以至于“开张介绍信要工本费, 盖个公章要管理费, 迁个户口收手续费, 答复问题收咨询费, 查阅档案要交查阅费,工作调动要交人才交流费, 学生转学要交转学费, 个别乡镇政府还要收汽车过街费、过路费, 等等。简直是到了交不起费, 就办不成事的地步。”

为了加强管理,1987年,国务院颁布了《中华人民共和国价格管理条例》,一方面对于行政事业收费的概念予以认可,另一方面将其纳入价格管理的范围,由各级物价部门和财政部门共同承担管理责任。

资料显示,收费管理权在物价部门和财政部门之间进行了长期的拉锯战,最后以财政部门的胜利而告终。早期,物价部门挟《价格法》的利器,主持清理全社会范围内的乱收费,将收费管理纳入价格管理,形成了以物价部门为主、财政部门参与的管理格局。

对此,财政部门一直存有异议,特别是在对于收费项目的设立上。 1991年5月,国务院明确“行政事业性收费项目的设立,应以财政部门为主,会同物价部门确定。制定和调整收费标准,应以物价部门为主,会同财政部门确定”,双方之间的形势倒转。

1993年,财政部牵头清理乱收费,行政事业性收费管理权限开始进一步向财政部门倾斜。1994年,财政部门起草了《行政事业性收费管理条例(草案)》并上报国务院,各省也起草了类似的办法,并陆续设立了收费管理局或预算外资金管理局的试点等。1996年,国家出台了对于预算外资金进行管理的规定。至此,收费的管理权主要归于了财政部门。

很难评价这一场收费权之争中谁对谁错。从现在可见到的资料来看,物价部门对于财政部门管理收费可能带到的各种可能情况都有预见,而且很不幸地大都成为了今天的现实。

但另一方面,财政部门对于物价部门的指责也是有道理的,因为即使在物价部门承担主要管理职责的时候,也没能扼止住收费四处蔓延、遍地小金库、各单位坐收坐支、能收费的单位福利好奖金多而一些清水衙门则苦巴巴的政府内部收入分配不均的种种乱象。

必须承认,在收费管理权归于财政,且财政部门出于种种原因而不断将其易名之后,收费问题就掉入了财政管理复杂的概念、种类与报表体系中。结果是,曾经十分引人注目的收费现在已“神龙见首不见尾”,少有人能看清其本来面目了。

只有一点是实实在在的。那就是不论以什么名目、不论具体包括哪些内容,这些年收费规模急剧扩张,这是不争的事实。比如,1995年,全国各种收费达3843亿元,相当于当年税收总收入62 %。即使到了2014年,包含行政事业性收费在内的非税收入共计21191.69亿元,政府性基金54093.38亿元,两者合计占整个政府收入的39%,而这还不含社会保障收入和国有资本经营红利。

 

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