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问答投融资体制改革

一、问:距离2004年7月16日发布的《国务院关于投融资体制改革的决定》,已有12年。相比之下,《意见》中新意何在?

答:总体而言,《意见》和《决定》一脉相承,即确立企业投资主体地位、转变政府管理职能、规范政府投资行为、改进投资监督管理、完善法律法规等等。

但是,此次《意见》是在推进供给侧结构性改革、深化2013年以来国务院力推的“简政放权、放管结合 、优化服务”改革以及中国经济转型升级的大背景下出台的。与12年以前相比,当前我国经济社会的发展情况、市场体制的完善情况等已大不相同,面临的问题与矛盾也很不相同,因此《意见》更有时代新意,更加针对当前要突出解决的问题。一是《意见》是投资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件,不仅包含了投资活动的内容,也包含了融资方面的一些内容,是我国当前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的顶层设计,是在新起点上纵深推进投融资体制改革的纲领性文件,是经济新常态下发挥投资作用的重要指南。二是针对当前投资领域的现状,《意见》提出的投资核准范围最小化、投资项目审批首问负责制、“多评合一”的中介服务新模式以及建设投资项目在线审批监管平台等,都意味着当前投资管理领域的重大变革,同时也是政府转变职能,也是重新调整政府与市场关系的及时之举。三是针对当前投资领域的融资问题,《意见》限定了政府投资的范围与方式,但扩大了社会资本参与投资的领域与范围,同时试点金融机构依法持有企业股权等,都是此前没有过的新内容。四是明确提出以三张清单的新型管理方式,更加准确地界定的政府的行权范围与方式,为企业释放出更大更灵活的行动空间。

二、问:当前,投融资体制存在着哪些突出问题亟待解决?

答:当前,投融资体制存在着不少突出问题。一是投资领域简政放权不协同、不到位,企业投资主体地位还有待于进一步确立。2013年以来,围绕投资审批,政府已进行了大量的改革,取得了明显成绩。但由于问题复杂,一些权力下放不到位、或者放下去后基层接不住,甚至在一些地方还存在明放暗不放的问题,都需要进一步深化改革。

二是投资项目融资难、融资贵的问题比较突出,融资渠道还需要进一步畅通。比如民间投资,反映比较突出的问题就是中小企业的融资难、融资贵的问题。这是一个老问题,背后是一系列复杂的结构性问题,特别是金融体系的功能不健全、市场竞争环境不够公平,等等。但是,民营企业已成为我国经济的主体之一,在经济增长、就业、税收等方面都做出重大贡献,在当前经济增长中也担负着重大使命。必须要通过体制改革缓解和消除其融资方面的瓶颈。

三是政府投资管理亟需创新,引导和带动作用有待进一步发挥。随着我国市场经济的发展,投资主体越来越多元化,客观上需要进一步厘清政府投资与企业投资之间的界限。在当前我经济经济增长还未能全面摆脱投资驱动的情况下,政府投资如何既发挥引领和示范作用,同时又不与企业争利,是必须要处理好的一个关键问题。

四是权力下放与配套制度建立不同步,事中事后监管和服务仍需加强。“简、放、改”的总体特征是自上而下地放权,迄今为止,中央层面已下放了618项行政审批事项,其中涉及到的投资方面的事项是其中的主要方面。但从效果看,还需要一些配套制度的跟进和深层次的改革,以保证全国范围内事项一致、标准统一、操作相同,尽最大可能减低全社会的制度性交易成本。

五是投资法治建设滞后,投资监管法制化水平亟待提高。针对企业投资行为,在大力放权的同时,必须同步实施有效、有限的监管。为此,对投资领域中的限制、禁止事项必须明确,对于投资过程中的环保、能源、安全等标准必须统一,对于违法后的追究必须严格。这方面也有很多事情要做。

三、问:《意见》有哪些重大创新举措?重点解决哪几方面的问题?

一是推行首问负责制。《意见》提出,探索建立并逐步推行投资项目审批首问负责制,投资主管部门或审批协调机构作为首家受理单位“一站式”受理、“全流程”服务,一家负责到底。这是在投资项目服务管理方面的制度创新,主要目的是在简政放权、实行并联审批后,加强对项目前期工作的统筹协调,为项目单位提供实实在在的便利。

二是探索“不再审批”管理模式。《意见》提出,除极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等的企业投资项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。实行“不再审批”有“一个前提”和“三个条件”。“一个前提”是指政府要拿出投资项目管理负面清单、权力清单和责任清单这“三张清单”来。“三个条件”是指:一是要以清晰、完善、可操作的发展规划、产业政策、技术标准、安全标准等准入性政策条件为前提;二是要以健全的社会信用体系为基础,对失信企业实行联合惩戒、对守信企业实行联合激励;三是要有全面、高效、有约束的监管、处罚制度为保障。对于绝大多数的投资项目而言,按要求做好备案就行了。

三是创新“多评合一”的中介服务新模式。针对各方反应强烈的投资项目审批中的“九评”,问题,《意见》进行了正面回应和大力改进,主要是探索建立多评合一、统一评审的新模式,这将极大地减轻企业负担,缩短投资周期。与此相适应,《意见》还提出要加快推进中介服务市场化进程,打破行业、地区壁垒和部门垄断,切断中介服务机构与政府部门间的利益关联,建立公开透明的中介服务市场。这也是针对前期投资审批中的一个关键“痛点”而下的狠招,体现了政府锐意改革的决心与力度。

四是编制三年滚动政府投资计划。《意见》指出,依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求,编制三年滚动政府投资计划。这是改进和规范政府投资管理的重要创新举措,其主要目的是在投资计划与财政预算之间建立起密切的、相互支持、相互制约的有机联系(2014年以来,财政部门已大力推广中期预算制度改革)。在此基础上,还要将中期计划分解为年度计划,以合理安排政府投资。为此,还要建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库。总之,这一举措有利于各级政府形成良好预期,做好项目配套,确保项目和资金投入之间一致性和协调性,更好发挥投资在“稳增长”中的关键性作用。

五是试点金融机构依法持有企业股权。《意见》提出,开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,这也是一个很大的创新,顺应了当前金融领域混业经营的大形势。一方面,股权融资业务以其轻资本、高收益的特点,正在成为商业银行提升盈利能力、加快转型的重要创新方向;另一方面,商业银行以适当方式依法持有企业股权,将有效减少中间环节、降低企业融资成本,顺应企业股权融资的巨大需求,有利于提高投融资效率。

六是建设投资项目在线审批监管平台。《意见》提出,实行核准制的投资项目,政府部门要依托投资项目在线审批监管平台或政务服务大厅实行并联核准。根据前期改革中反映出来的问题,目前我国正加快建设投资项目在线审批监管平台。去年6月底,已有16个中央部门通过投资项目在线审批监管平台实现并联审批;去年12月,在线审批监管平台已连接到省、市、县。这一平台建成以后,将联通各级政府部门,覆盖全国各类投资项目,实现一口受理、网上办理、规范透明、限时办结。同时将建立投资项目统一代码制度,如同投资项目的“身份证”一样,统一汇集审批、建设、监管等项目信息,实现信息共享,推动信息公开。投资项目在线审批监管平台的建设应用,将为转变行政管理理念、改进公共服务、提升服务水平提供重要技术支撑。

可以看出,以上六个方面的重大创新举措,针对的都是在前期投资审批改革中各方面所反映出来的重大、关键、难点、痛点问题,不仅及时回应了社会各方面的诉求,而且还抓住了要害,有利于进一步调整投资领域内政府与市场关系及其职能界限,一方面致力于发挥市场配置资源的决定性作用;另一方面通过明确政府的投资方向、重点、管理方式等,更好地发挥政府作用。

四、问:《意见》第十条“大力发展直接融资”中提到:开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点。目的何在?金融机构持股在哪些方面可以进行探索试点?

答:金融是现代经济的核心,资金是市场经济运行的血脉。长期以来,我国金融体系中存在的突出问题之一就是间接融资比重过高而过低。以2016年上半年为例,根据央行刚刚发布的2016年上半年社会融资规模存量统计数据报告,截至6月末,社会融资规模存量为147.94万亿元。其中,对实体经济发放的人民币贷款余额(即通常讲的间接融资)占67.8%,同比高0.9个百分点,而代表直接融资水平的企业债券和非金融企业境内股票余额占比为14.6%,后者占比仅为3.5%。发展直接 融资始终是我国金融改革的一项中心任务。

《意见》要求开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点,是当前融资领域的一项重大创新。此举颠覆了长期以来银行只能作为单一借贷者的认知,允许银行进行股权投资,对于资金充裕的银行而言,相当于多了一种业务类型,是对近几年来银行各类若明若暗理财投资业务的“开正门”,对于银行是一个极大的利好。对于企业而言,银行在从单纯的债权人变成股东以后,其权责内涵是也会发生很大的变化,在企业经营管理中将引入另一支专业化力量,因此必将对企业治理产生积极作用。从资本结构上看,这一举措更是将立竿见影地改善企业的资本负债表,大大降低杠杆率,这与当前供给侧结构性改革的总体要求也是相一致的。

五、问:当前投资出现“外热内冷”,民间投资增速回落。《意见》对撬动民间投资能否产生效果?对“融资难、融资贵”问题会有多大作用?

答:改善投资环境,提高民间投资的比重,毫无疑问是《意见》想要达到的主要政策效果之一。这主要是因为,一个时期以来,由于种种原因,我国民间投资占全社会固定资产投资的比重急剧下滑,甚至到了“腰斩”的程度,在辽宁等国民经济占比较高的省份中,这一情况尤其明显。如果用“危急”两个字来形容当前我国民间投资的情况,应当说也不过份。之所以出现这种情况,原因是多方面的。我认为主要有两个方面的情况值得重视,一是随着中国经济进行转型升级期,传统制造业的盈利空间收窄,包括民企在内的所有企业,对于未来投资可能产生的回报都不乐观。二是在服务业领域,目前还存在较多的领域不对民资开放的问题,或者名义上开放但实际是存在各种各样的“弹簧门”、“玻璃门”、“天花板”等。《意见》明确指出,今后在所有的投资领域都要对所有的经济成分一视同仁,这对民企而言是最大的利好。当然,重要的是看后期的实际执行情况如何。三是融资的问题,《意见》通过放松银行持股的方式,会有一些这方面的突破。但必须指出,解决民营企业融资难、融资贵的问题,还是要依靠金融体系的结构性改革,目前总体而言这方面的进展还是比较慢的。

六、问:PPP一直是社会关注的热点。对于PPP,《意见》释放了怎样的利好?PPP模式能不能变成一种新的投资整体方式?

答:对于PPP,《意见》是持大力支持的态度的,要鼓励政府和社会资本合作。一是在合作领域上,《意见》点出了交通、环保、医疗、养老、连片开发等领域,这都是当前经济社会发展所迫切需要的公共产品和服务,既需要政府发力,也需要社会资本助推。二是在形式上,《意见》指出各地区各部门可以根据需要和财力状况,采用特许经营、政府购买服务,这与此前的精神是相通和符合的。三是在资金支持方面,也有一些新提法。总之,PPP是今后我国投资领域的主流方式,现在的问题早已不是要不要做的问题,而是怎样才能做得更好的问题。对此,已有很多重大举措已经在推进之中了。

七、问:这份深化投融资体制改革的综合性、指导性、纲领性文件,在诸多方面迈出重要步伐。未来在哪些方面可以进一步深化改革?

答:投资权问题,历来是我国市场经济体制建设中的一个核心问题。从改革开放到现在,围绕这方面的改革与争论从来就没有停止过。此次《意见》的出台,既是对三十多年来相关改革的延续与深化,也是基于当前我国特定经济发展阶段的特定问题所做出的回应。从相当大的程度上讲,投资领域的改革比较集中地体现了政府与市场关系的动态调整,是对如何处理好市场配置资源的决定性作用与更好发挥政府作用的现实回答。综观世界各国,政府与市场这一对矛盾关系始终处于调整与变革之中,并无放之四海而皆准的一定之规。目前,《意见》主要着眼于科学界定并严格控制政府投资范围,平等对待各类投资主体,确立企业投资主体地位,放宽放活社会投资,激发民间投资潜力和创新活力等,有强烈的“问题导向”。总的来说,符合转型升级期中国经济的现实情况,预计将会对经济发展产生有力、有效的促进作用。

 

  

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