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《转移支付法》是规范央地财政关系的关键

本文是11月初在上海金融与法律研究院2016年年会上的发言。
 
感谢主办方的邀请。今天下午的讨论的“央地关系与房产税”确实是当前财政领域里最重要的问题,尤其是央地财政关系,我经常说这是财政研究领域里的“圣杯”,很多人在研究,每个人在这个问题上有不同的看法,而且从现在看到的情况,这个问题不仅是现在解决不了,而且客观地说,未来相当一个时间里也很难解决,大家还可以围绕这个话题继续研究。今天我以营改增作为起子,从这个角度切入,看一下在这样一个特殊的后营改增时代,央地关系上出现什么新的变化,然后展望一下下一步应该怎么调。
 
营改增是供给侧结构性改革的重要组成部分。在当前“降成本”这项工作中, 营改增几乎算是政府对社会能有所交代的、最主要的方面了,累计减税额达到1.1万亿。但是在另外一个方面,营改增之后央地财政体制没有进行及时进行重新调整,所以地方财政层面相应地出现了一些新问题。金融上有一个“不可能三角”定理,财政领域也有一个不可能三角定理,即在增加支出,减少税收,控制债务水平这三个目标没有办法同时达成的,一般来讲,在任何时点恐怕只能达成其中两个目标。比如减税,现在已成事实,但没有提财政支出降低,政府部门还是基本上维持在原有的支出水准上,债务方面,今天的赤字率确定为3%,很多专家说3%低了,明年有可能赤字率还会进一步提高。这个形成了一个多难和格局,并首先反映在地方政府层面上。
 
这些是具体的数据:今年1-8月份,总体上看支出水平很高,比如深色线是财政支出水平,浅色是财政收入水平,在正常情况下,收入水平大大低于支出率,而且中间的差额很大。财政支出水平,每个月每年递增百分之十几,但是财政收入水平增速是在下降,到今年下降的特别厉害。收支之间存在非常大的缺口,在地方政府层面尤其明显。
 
这种情况下,地方政府面临一个非常重要的问题,简单的说就是钱不够用。营改增后,营业税变成中央和地方分成的收入,结果出现了一个在在观察上来讲特别有趣的事情,就是营改增这样一个是能够对社会方方面面有所交代的一个减税的政策,在执行过程当中,在某些局部的时间、领域却变成增加税收的政策。今年4月份和5月份,即营改增全面推出之前,营业税的水平上涨非常快,分别达到70%多和76%。7月份8月份,又出现了营业税的跳水,减少幅度在95%左右。这当中可以理解为税制变化过程当中的忽上忽下的不正常的情况,但是对地方政府来讲,在营改增全面实施之前想办法找钱,而且想办法垫高和中央在经济分成的基数,这是不争的事实。
 
在营改增推进过程当中,虽然一直说要保持地方政府的基本财力不变,在操作过程中始终等待政策出来,等待政策出来的过程中,地方政府心里很担心,支出水平不能下降,营业税又要跟中央一起分享,地方政府难免产生紧张和不安,在这种情况下采取很多办法组织收入。一是发起对营业税的运动式清缴,二是加紧征收非税收入,三是增加卖地收入,据有关部门披露,今年以来全国土地出让面积总体下降了7.8%,但是政府的土地出让金的收入同比增加24%左右。所以前一段时间,甚至有一种说法,认为是银行和地方政府合盟,共同推高了房价。
 
 所以,营改增作为一个减税政策,但是在执行过程当中,基于不懂的想法,不同的利益出发来,各方面会对这个事情进行反应,反应出来的结果有可能和政策开始推出和运行过程当中的初衷相背离。这就引出一个营改增之后地方财政收入体系的重构问题。
 
在我们这样一个大国体制下,地方政府财政收入体系到底怎么构建?首先要明确,无论在中国还是在西方国家,地方政府就是地方政府,上面是有中央政府的。因此,地方政府的收入中一定有一部分是来自于中央给付收,另外一部分才是地方政府自己组织的收入,这两部分缺一不可。今天这个单元的主题是央地关系与地方自治,这个话要非常谨慎,因为这不是地方自治的问题,而是地方的自主管理的权限和空间能够给多大的问题,这个要准确的定义。作为地方政府,一部分钱来自于中央,一部分来自自己组织的收入,哪一部分更多哪一部分更少,这跟政体有关。
 
我们是单一制国家,在处理央地关系的时候,考虑问题和联邦制出发不一样。在我国,处理中央和地方财政关系特别复杂,因为要处理多重目标,而且这种多重目标之间有时是相互冲突的,需要同时在几个不同的鸡蛋上跳舞。第一对关系是要在国家统一和地方自主之间找平衡点,偏向哪一头都会有问题,我们的长期以来的历史情况,水多了加面,面多了加水。中央集权多了给地方分权,地方权力多了再收权。  第二对矛盾既要发展经济,又要维持区域均衡。在市场经济条件下,有的人收入会高一点,有的人收入低一点,有的地方财力富裕一些,有的地方财力 缺乏一些,都是正常的,但作为中央政府,一定要氢这种差距控制在可以接受的范围之内,这当中是有一定矛盾的。所以,在我们国家设计地方和中央关系的时候需要达成多重目标,而且这些目标之间有一定冲突,因此处理这个问题特别麻烦、特别不容易。
 
长期以来,我国地方政府收入来自于中央给付的部分中,一部分是转移支付一部分税收分享与返还,以后者为主。到现在为止,形成了一种体制惯性,习惯于分成划返还。比如营改增之后,为了地方财力不受影响,所以出了一个方案,在营业税改增值税过程收入由以前七五分成调整为五五分成,初衷是保持地方政府原有财力不变,据我们昨天看到的数据,在营改增调整分成比例之后,实际上中央政府收入增加了1780亿,而地方政府相应少了1780亿元。这说明即使按照分成的方法处理,也有一些事先没有想到的问题。更重要的是,只考虑一个地方财力不受影响,这是远远不够的。因为,增值税实跟企业的生产经营活动有关,跟资本的流动相关。分税制的基本原理讲的很清楚,只要是流动性特别高的税基,理论上不适合地方政府拿到,会造成地方政府为了发展经济各方面的问题。所以调整增值分成比例根本就不是好的主意。好主意是什么呢?长远而言,为了促进地方政府的职能转变,由过多关注经济发展经济回归到宏观调控,回归到社会管理管理、公共服务、市场监管上面,增值税就不适合归地方税,而应当归于中央。
 
那么马上就引出下一个问题:如果连增值税——特别在营业税改增值税之后——都变成中央税,地方收入怎么办?在我看来,没有别的办法,只有回到转移支付,而且是一般转移支付上来,地方政府存在的巨大收支缺口,只能走回一般转移支付的路子上来。就此而言,转移支付体系怎么进行设计,这些是技术性问题的条件是,要害是地方政府不需要跑步前进,不需要和中央的部门和官员进行博弈,而是通过公开合法的途径都能拿到这个钱。这没有别的办法,只能是出台中央对地方的转移支付法。所以在央地关系上,目前我认为症结问题是转移支付法缺失。这个问题上海财大已在做一些工作,所说财政部内部在在研讨,现在社会各方面都应该从这个角度努力,推动逐渐形成合理的中央和地方财政关系。
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