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2016年中央经济工作会议将国企、金融、财税、社保列为明年四大重点改革领域,再加上有比较大的篇幅讲房地产的问题,特别是“房子是用来住的,不是用来炒的”这一表述,引来各方纷纷猜测:房地产税看来是快了!

房地产税除了是配套房地产调控的重要手段之外,同时也是各方公认的未来地方税的主体税种,其重要性不言而喻。针对当前经济下行、深化改革上热下冷的局面,不少有识之士早已指出,关键问题在于调整中央与地方关系,以形成对地方的良好激励。新一轮中央与地方财政体制的改革,将是1994年分税制实施以来最重要的财政改革,万众瞩目、举世关注。在这一改革中,各地最为关注之处,就是如何健全地方收入体系。对此,我们重申以下几个意见,供各方面讨论和参考。

一、健全地方收入体系的前提是保持现有中央和地方财力格局总体稳定

1994年我国建立分税制以来,事权、财权、转移支付就是分税制的三驾马车,其中“事权”又处于核心和牵引的位置。但由于政府间事权划分的问题,涉及到行政体制乃至政治体制的问题,所以推进起来十分复杂和缓慢,直到今年8月出台的国发(49)号文《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》中,才明确了这方面改革的时间表与路线图。大体而言,2016年先选定国防、外交两个领域启动,2017-2018选定的领域为教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域,2019-2020年则基本完成主要领域的改革。很明显,新一轮央地财政体制改革的主要内容之一就是适度上收基本公共服务方面的事权,由中央财政承担更多的支出责任。这是事权改革的主要取向。

财权方面的基本取向则是保持中央与地方的财力格局总体稳定。具体而言,在全国财政收入中,多年来中央和地方基本上各占50%。虽然不是没有争议,但总体上讲,这一财力的分配比例是符合当前的实际情况的,新一轮的改革应当保持这一比例大体不变。但值得指出的是,自营改增全面实施以来,中央政府的财力增加快于地方政府,据财政部的公开数据显示,改革以来中央财政增加了1780亿的收入。这说明,现有关于增值税分享的过渡方案的确只能是“过渡”,需要下一步继续调整,保证这部分收入重新回到地方政府的帐上。

二、健全的地方收入体系中的重要部分来自于中央给付

任何大国体制下,地方财政收入的相当部分都将来源于某种形式的中央给付。在我国,中央给付主要有两种,一是税收分享与返还,二是一般转移支付。目前,我国增值税、企业所得税、个人所得税等均属于中央与地方共享税种,“营改增”全面到位后,为了“保持中央与地方财力格局总体不变”,财政部已实施从今年51日起开始增值税分享的过渡方案,将分享比例由现在的7525调整为50:50,并实行了对增值税的定额返还制度。坦率地讲,这一过渡方案并不符合未来的发展方向,而且在比例确定上也有粗疏之嫌。因为从根本上讲,增值税作为流动性强、与经济活动联系密切且关系到国内统一市场建设的税种,并不宜实施分享,而应作为完全的中央税。这样做的最大好处,就是切断地方政府在发展经济与取得税收收入之间过于强烈的关联,以促使地方政府形成以提供当地公共产品和公共服务为主的行为模式。这一点在当前化解产能过剩陷于困顿、资源环境压力加大、各方对于政府过多过强干预意见加剧的情况下,尤为重要。放眼未来,制度化、规范化的一般转移支付应当成为地方收入的主体部分,即主要由中央财政根据各地人口数量、辖区面积等一系列因素,用一般转移支付来分配税收,平衡各地财政收支。对此,地方政府最为担心的是收入的稳定性、可及性以及其间协调沟通成本可能过高的问题,解决对策是适时出台规范、公开、约束性强的中央与地方转移支付规定或转移支付法,以从根本上解决这一体制痼疾。

三、健全的地方收入体系的主体部分是地方税

中央经济工作会议指出,要“抓紧提出健全地方税体系方案”。这是因为,在市场经济条件下,稳定的地方税是支持地方政府提供良好公共服务的重要财力保障,也是密切当地群众与当地政府关系的重要纽带。特别是在营改增之后,加快地方税体系建设、培育新的地方主力税种已刻不容缓。

理论研究表明,适合作为地方税的,主要是那些税基不易流动、与当地公民服务有着密切关联的税种。结合我国的实际情况,以下四种税将成为地方税的主要内容:

一是房地产税。不动产的税基在空间上难于移动、在时间上使用期限长,在价值上随着经济增长有较大增值空间,完全具备地方税属性和成为地方主力税种的条件。应当加快房地产税的立法步伐与相关基础制度建设。由于我国房地产市场高度分化,现在看来要在全国范围内统一步调地开征房地产税,难度已越来越大。可考虑采用先出台房地产税法,在需要加大调控的城市率先开征,其它城市再陆续跟上的渐进方式,逐渐导入房地产税,慢慢将培育为地方税的主力税种。

二是资源税。资源税完全具备地方税的特征,特别是对于资源富集而经济欠发达的中西部地区而言,改革后的资源税可以成为地方财政收入的重要来源。今年七月,财政部门发布了资源税改革方案,不仅扩大了资源税从价计征的范围,而且还将资源税范围扩大到了水资源、森林资源和草原资源等,确是顺时应势之举。

三是消费税。新一轮的消费税改革在即。现在已看得很清楚,消费税改革的基本取向是作为增值税的配套税种,在增值税这一毫无异议的主体税种边上,从旁辅助调节,以形成一个更加合理的流转税系。另外,也要考虑到随着我国消费导向型经济的呼之欲出,地方政府逐渐退出生产投资事务,转向营造良好的消费环境、做好当地消费市场监管的需要正在加强,而这内在地契合发地方政府职能转型的需要。因此,消费税应纳入中央和地方共享税的范畴。

四是环境保护税。当前,开征环境税的社会共识已经形成,环保税已进入二审,有望于今年面世。

除了明确地方税的种类之外,还要赋予地方政府必要的税权,允许地方政府根据本地实际情况制定实施细则或具体办法,因地制宜调整税基、税目、税率、减免等,以发挥地方政府就近管理、主动作为的积极性和主动性。

四、健全的地方收入体系的辅助部分是少量的费和基金

除了以上收入形式之外,一个健全的地方收入体系还包括少量的费和基金。当前我国这方面的问题是,税收之外的政府收入部分太多、占比过大,而且管理不够规范。以2015年为例,我国以社保、收费、政府性基金(包括土地出让金)、国有资源(产)收益等为主要形式的非税收入,占到全部政府收入的一半以上,举世罕见。在征收方面,多数情况下法制化程度不高,在使用和管理方面,通常都或多或少地带有“部门财力”的特点,已成为当前全社会难以忍受的“痛点”,必须适时改革。比如,尽快落实三中全会“提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提到百分之三十”的精神,提高国有企业上交红利的比重。进一步规范行政事业性收费和政府性基金,对清理后确应保留的收费、基金,要将其全部纳入预算管理,实质性落实收支两条线,彻底消除部门特色,从而增强地方财政的整体调控能力。

五、健全的地方收入体系的机动部分是地方债和PPP

我国仍然处于城镇化的中期,不少地方政府仍然担负着城镇化建设的重任。对于新型城镇化建设过程中需要的大量资本性投入,其来源主要两个方面,一是受到严格规制的地方债,无论是在发债金额、使用方向、风险管理等方面都要有一整套严格的管理办法,同时也要逐步将地方政府塑造为债务市场主体之一,在严格的行政规制之外更多在加入市场约束的成份。二是PPP,加强政府与社会资本的合作,积极引入民间资本进入。2014年以来,PPP已成为各地搞建设的主要方式,进入财政部PPP中心的项目上万,投资金额已超过10万亿元,虽然面临很多“成长的烦恼“,但这是符合我国的现实需要和经济社会发展的方向的,应当继续坚持和改进。 

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冯俏彬

冯俏彬

173篇文章 3年前更新

教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖;2012年获第五届全国财政科研优秀成果一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客文章、观点,与本人所在单位无关。

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