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对标全面改革蓝图 啃下财税改革“硬骨头”

——解读2017《政府工作报告》 
 
李克强总理在今年的政府工作报告中指出,要“要全面深化各领域改革,加快推进基础性、关键性改革”。财政作为国家治理的基础与重要支柱,历来是我国各次重大改革的突破口和主要抓手,也是今年政府工作报告中明确指出要深化的重点改革之一。
 
推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革。根据2016年8月国务院的出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),2017年的主要任务是继2016制定相关基本公共服务领域改革具体实施方案、选取国防、国家安全、外交、公共安全等基本公共服务领域率先启动财政事权和支出责任划分改革之后,继续在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。从进展情况看,今年3月1日已公布了《“十三五推进基本公共服务均等化规划》,将公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等8大领域列为基本公共服务清单,明确政府承担兜底责任。将这两个文件结合起来看,可以感知到这一关系到广大人民群众切身利益、关系到社会主义市场经济稳定运行的基础制度正在一步步向前推进,而这也奠定了今后一个时期中央地方事权与支出责任改革方面的坚实基础。这将是2017年财税改革中最令人期待的方面。
 
之所以如此,是因为财政改革是全面深化改革中的“枢纽”性改革,而政府间事权与支出责任划分则是整个财税体制的“灯塔”和“路标”,两者都具有“牵一发而动全身”的作用。理论与实践已清楚表明,事权划分的问题不仅涉及央地职责范围的问题,更是直接关联财政收入的划分、地方税的建设、转移支付体系的数量与结构等一系列地方政府乃至全社会特别关注的重大问题。直言之,事权问题是整个财政体制的“定海神针”,只有事权定了,中央地方收入划分才有据可依;只有事权定了,地方政府才有行动的方向;只有事权定了,全社会才对经济社会发展有明确的预期。有必要指出,前一个时期,财税改革遵循了先易后难的原则,按先预算管理改革、再税制改革、最后中央与地方财政体制的顺序进行。三年来的事实已经证明,这种基于操作策略出发、而将要害问题置后的改革问题很多,正是由于事权这一“纲未举”,诸多财税改革具体事项才“目未张”,即一些子项改革出现了前后不能相继、左右不能策应的问题,以至出现了一些事与愿违的结果。因此,2017年财税改革进入了“啃硬骨头”的时期,一定要将事权划分放到改革之首的位置,切勿知难而退,碰到问题绕着走。从现实情况看,现在拿出一个各级政府之间的事权清单是有条件的,那就是自2013年以来国务院大力推动的行政审批制度改革中,各级政府已形成了详细、明确的“权力清单”、“责任清单”与“收费清单”。在此基础上,只需略加梳理和整合,一个相对清晰的事权清单完全有望形成。即使做不到全面的事权划分,那些涉及主要基本公共服务且各方面已经形成共识的领域,是完全可以拿出一佧清晰、可操作的方案来的。
 
加快制定收入划分总体方案,健全地方收入体系。在形成事权清单的基础上,随之而来的改革就是划分中央与地方收入。随着“营改增”的基本完成,1994年分税制改革建立起来并运行了近20年的地方收入体系,现在已发生了翻天覆地的变化,重构地方财政收入体系已刻不容缓。研究表明,在“营改增”之后,一个合理的地方收入体系应包括四大部分,一是要有来自中央的稳定给付,具体表现为中央转移支付,二是能体现地方努力的地方税体系,如房地产税、资源税、环保税、消费税等,三是作为合理补充的费和基金,四是受到严格规制的地方债和PPP。就地方税而言,目前资源税、环保税已基本改革到位,消费税改革方案也有望于今年推出,但作为接续营业税成为地方主体税种的房地产税,现在看来还是难于在短期内面世。因此,在考虑健全地方税体系的同时,宜将视角扩展到更加综合、更加现实的地方收入体系上来。特别是要在综合考虑保证地方政府正常履职的前提下,如何加大、规范中央转移支付制度,进一步增加一般转移支付进而与地方自主收入共同形成相关财力保障的问题。否则,在减税降费大潮冲击之下的地方财政,很可能再次面临“巧妇难为无米之炊”的窘境,继而上演各色各样借PPP通道隐性负债、甚至一手减税一手收费的不正常现象,进而冲减了整体的改革效应。
 
落实和完善全面推开营改增试点政策。这方面的主要内容是简化增值税税率结构,由四档税率简并至三档。这既是对社会上强烈的“减税降费”诉求的积极回应,也是深化增值税改革的需要。营改增之后,我国增值税的税率共有17%、13%、11%、6%四档,过于繁复,影响了增值税“中性”、“良税”效应的充分发挥。从目前的情况看,最有可能的情况是取消13%的低税率,将相关的课税对象并入到11%这一档中,从而降低生活必需品的税收负担。据有关部门测算此举可获得3500亿元的减税效果,称得上是政府2017年派送的“大红包”。
 
大力实施减税降费,助力供给侧结构性改革。2017年是供给侧结构性改革的深化之年,减税降费是主题词之一。对此,财税改革今年的工作重点是,除了简并增值税税率以外,还要全面清理政府性基金、取消35项事业性收费、 将享受企业所得税减半征收的小微企业的起征点由30万调高到50万、科技型中小企业研发费用加计扣除的比例由50%提高到75%,下调社保缴费例等,所有这些措施加在一起,累计降负为2000亿元。值此中国经济下行之际,广大实体经济经营出现困难,政府以大幅度减负的方式“放水养鱼”,符合社会期待。还要看到,在整体降负的同时,以上措施还有助力调整产业结构、支持“大众创新、万众创业”的功效, 可收多方功效。当然也要看到,减税、减基金、减社保的背后涉及到复杂的部门利益调整,涉及到财政支出结构调整,甚至会在一定程度上牵扯出事业单位改革、社会组织改革、行业协会改革等一系列问题,难度也不容小觑。
 
继续深化我国税收制度改革。对照三中全会“从间接税为主转向直接税为主”、重点改革“六税一法”的蓝图,目前我国税收制度改革仍然处于“半路”上。综合政府工作报告、预决算报告、记者会等相关信息,2017年税改的重点除了深化营改增之外,还将在以下方面有所推进。第一是个人所得税,肖捷部长在记者会上已基本描绘出了改革框架,即实行“分类加综合”的模式,增加税前可抵扣项,子女教育支出、房贷利息支出、养老保险支出等都将逐步纳入可抵扣范围,对于社会各届关心的个税起征点,财政部也表示该将建立与物价指数联动的调整机制。第二是消费税,去年已陆续有一些调整内容面世,主要是调整了消费税的课税范围。笔者以为,消费税改革要有整体观,考虑到我国税制变革的基本取向是从间接税为主向直接税为主转化,考虑到增值税的绝对主体地位,消费税宜定位于增值税的辅助与调节税种,在将高耗能、高污染、高消费等“三高”产品纳入征税范围的同时,要考虑将高消费的服务产品纳入,同时考虑到其税种属性,宜将消费税定位为中央和地方共享税。第三是房地产税,希望2017年能出方案,尽快提交全国人大审议,在2020年与现代财政制度建设同步完成。第四是扩大水资源税试点范围、做好开征环保税的准备工作等,也将2017年税制改革方面的内容之一。
 
深入推进政府预决算公开,倒逼沉淀资金盘活,提高资金使用效率。加强财政资金管理、深化预算制度改革是财政工作永恒的主题。政府工作报告已定调2017年宏观调控是“积极的财政政策”加“稳健的货币政策”。因此财政政策还要加力增效,加大对国有企业改革、化解产能过剩、农业改革等方面的支持力度;与此同时,又要防止赤字和债务负担的过快累积。在今年保持3%的赤字率的前提下,必须转向减压财政支出的轨道,以保证财政收支平衡。在今年的“两会”上,克强总理多次表示,要以政府过紧日子来换取为社会减税降费的空间,为此中央政府所有非重点、非刚性支出一律下调5%,同时还要求地方政府自动对标,同步调减非重点、非刚性支出。客观地讲,三年多以来,预算管理是整个财税体制改革的亮点,取得了不俗的成绩,比如,“四本预算”已经到位且相互之间的联通性明显增强、预决算公开程度显著提高、“三公经费”明显下降、绩效管理全面推行、中期预算有所起步、政府会计基础变更等,都令各方耳目一新。目前存在的突出问题是沉淀资金为数巨大,既影响经济增长,也影响财政资金的效率,因此通过加强预算管理挖掘财政资金潜力、提高管理效益,同样也是今年财税改革的重要内容之一。
 
加强地方政府性债务管理,有效防范财政风险。自2013年36号文以来,我国已将地方债的管理纳入了制度的笼子,建立起了一系列对于地主债务的管理制度。但由于种种原因,近来地方债出现了一些新情况和新问题,需要加以重视。2017年,地方债管理的重点仍然是在扎紧制度的笼子,加强前后两端的管控力度,严防债务风险。在前端,重点加强债务余额、限额管理,从总体上控制债务规模。在后端,强化对于债务风险的监测、预警和应急处置。当然中间还要加强预算管理,做到情况清楚、心中有数。有必要指出,由于我国仍然处于城市化的中期,各类建设需求仍然庞大,2017年保增长的压力仍然存在,因此需要加大有效投资的力度。因此,在加强债务管理的同时,也需要加大“开前门”的力度,让地方政府正当合理的资金需求有制度性的渠道来解决,适度提高债务规模、大力发展PPP是大势所趋。
 
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