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新一轮全球税收竞争与中国“一揽子”减税降费方案

9月27日,美国特朗普政府公布了比较详细的税改纲要,据悉美国国会已将重新修改税法列为今年秋天最紧迫的工作,各方面希望能在2017年年底前将税改部署到位。特朗普总统再次阐明,美国希望通过税改实现以下四大目标:一是使美国税法简单易懂;二是让美国企业更有竞争力,进而创造更多的就业岗位并提高工资水平;三是降低中产阶级家庭的税收负担;四是将3万亿~5万亿美元的海外利润带回美国。美国税改之箭即将离弦,各方估测,新一轮美国税改一旦通过并实施,极有可能在全世界范围内引发减税浪潮。目前,英国政府已经宣布,到2020年,将企业所得税从20%降到17%,法国、印度等也争相宣布正在制定减税计划。有鉴于此,我国也应当未雨绸缪,做好相关方面的研究与政策储备,以应对可能来到的新一轮全球税收竞争。
 
我国减税应从自身的实际情况出发
 
我国财政的实际情况,可用以下两组数据简要概括:一是我国直接税与间接税之比一般都在40:60,而多年来经合组织(OECD)国家直接税与间接税之比大约为55:45,而美国则为75:25,英国为65:35 。二是多年来我国税收占全部政府收入的比重仅在50%左右,另有50%左右的政府收入来自于税外各类收费,而美国税收占政府收入的比重一般在90%以上。
 
因此,我国减税不可能、也不必要复制西方国家的模式,而应当基于自身的实际情况,选择有中国特色的减税道路。我们认为,我国减税的重点主要在于“三个加快”:一是加快推进税制由间接税为主向直接税为主转型;二是加快清理税外收费体系;三是加快形成控制社会总负担水平螺旋上升的体制机制。
 
打包各类减税措施,形成“一揽子”税改方案
 
近年来,我国以全面实施营改增、清理收费为主要内容的减税行动“始终在路上”。继2016年为社会减负近万亿元之后,今年各项减税降费措施预计仍将继续为社会减负一万亿元,成绩有目共睹。但综合起来看,要应对新一轮的全球减税浪潮,还需要改变做法,形成一个更加综合、全面、明确的“一揽子”减负方案,一方面稳定和明确社会预期,另一方面争取有利的国际舆论位置,在可能到来的全球减税浪潮中取得先机。
 
具体说来,举措可包括:
 
加快直接税改革进程,推动我国税制转型。一般而言,经济欠发达国家和地区,多以间接税为主,一旦经济发展到一定程度,将会迎来一个向直接税转化的阶段。但是,税制转化的过程往往伴随着社会剧烈变革,因此把握好转换的节奏和时机,十分重要。十八届三中全会以来,我国税制变革大方向已经确定,“营改增”的全面实施也在一定程度上优化了税制,但相对而言,直接税方面的改革还有些滞后,宜适当加快节奏。
 
争取在2020年实现税收法定。税收法定是一国营商环境的关键所在。当前,我国整体税收的法定性不足,十八种税中仅有三部税法,且执行过程不断打“补丁”,是企业形不成稳定预期的主要原因。需要采取切实行动,以“简明、中性、方便征管”为原则,全面整理、修改税法,争取在2020年全面实现税收法定。
 
全面整理企业所得税的优惠条款,降低名义税率。可以全面、深入梳理企业所得税的各类优惠政策,将此前仅适用于一些行业、一些地区甚至一些产业园区的政策中具有普遍价值的方面,上升到法规层面,正式纳入《企业所得税法》,以此收敛名义税率与实际税率之间的缺口、缩小与其他国家之间的税率差异。同时,涉企税率根据产业发展的特点实施“三减三增”:一是降低高科技产业税率,提高成熟工业产业税率;二是降低劳动密集型产业税率,提高资本和机器密集型产业税率;第三,降低生活必需品产业税率,提高奢侈享受型产业税率。由此,可在不影响财政总收入的情况下,提升企业竞争力,促进产业升级转型。
 
应全面整顿税外收费
 
我们还应全面整顿税外收费:
 
正税清费,渐进式推进行政零收费。对于政府部门提供普遍性公共服务的行政性收费,要在全面清理的基础上,将其中确有必要保留的项目归并到相应的税收之中,正税清费。除此之外的收费项目,则可考虑借鉴广东、湖北等地的经验,渐进式推广“行政零收费”,逐步取消。
 
完善使用者付费项目的定价机制和相关管理制度。我国收费体系中存在大量“使用者付费”项目,本质上属于服务交易,应当收取。但由于这些收费多介于政府与市场之间,有一定的政府背景,因此常常被企业和老百姓误认为是政府收费。对此,长期对策是积极推动事业单位改革,短期而言则是改善这些领域的定价机制,加大信息公开。如打破垄断、增强竞争,建立收费与成本之间随时间、余额甚至物价变化而动态调整的机制,以及适度公开这些准公共部门的成本信息等。
 
与行业协会、中介组织等全面脱钩。行业协会、中介组织等收取的会费、报刊费等,常被公众视为政府收费,主要是因为这些组织与公权力之间的关系模糊。为此,需要进一步加大与其脱钩的力度,深化社会组织相关改革。
 
分门别类整并政府性基金。我国政府性基金里内容多样,既有“准税收”,也有使用者付费、国有资源(产)收益,还有相当部分是具有“价格”性质的收入。可将其中与水、电、道路通行有关的政府性基金,结合正在进行的电力体制、交通运输体制改革,在理顺电、水等价格形成机制时,同步整并,以切实减轻社会负担。具有税收性质的政府性基金,与税制改革同步整并。属于国有资源(产)收益的,纳入一般公共预算。
 
继续降低社保缴费水平。与发达国家相比,我国社保缴费率偏高,既是企业反映比较强烈的负担之一,也是与西方发达国家相比时双方企业综合负担的主要差距所在。可将社保降费与深化社保体制改革结合起来,以降费倒逼改革,加快养老保险全国统筹、社保异地转移接续、国资补充社保以及社保资金入市等的步伐。
 
有必要指出,以上减税降费方案,如想达到实际减负效果,必须同时伴有中央和地方财政体制改革的配套支持,一方面要厘清中央与地方的事权与支出责任,另一方面积极构建一个更加综合、切实可行的地方收入体系,以形成支持减税降费的长效制度机制。
 
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