财新传媒
位置:博客 > 冯俏彬 > 社保“费改税”应当成为“降成本”的新抓手

社保“费改税”应当成为“降成本”的新抓手

今天会议的主题是关于2018年宏观经济形势判断,前面很多专家都谈了对2018年形势的看法,我也从中得到很多启示。
 
谈谈我个人在这个问题上的看法。我一直比较喜欢“长周期”的这个理论,认为很能解释当前现实并指引我们对许多问题的预判。大家常说在当前经济运行中,“L”型的一竖已经基本上结束了,现在已进入一横,即要由“新”入“常”。长周期理论支持这个看法,而且2017年下半年以来所看到的经济回暖是全球性的,这在历史经验上是支持的。
 
进入2018年以后是不是就将进入一个全面回暖、甚至繁荣的阶段了?我个人还是持保守一点的态度。按照长周期的理论,一个周期一共50-60年,分为繁荣、衰退、萧条、回升四个阶段,每个阶段大概十几年左右。从历史经验上,衰退阶段大概在8-10年左右,如果从2008年到2018年来算的话,这一论断基本成立。下一个阶段,理论上讲应是进入萧条阶段,注意萧条阶段就不是回升阶段,更不是繁荣阶段,从历史经验上来看,这个阶段大概也需要8-10年左右。所以,结合中国的情况来看,我个人认为可能在未来的8-10年还是处于一个深化改革,蓄积力量,为繁荣、为经济的全面回升夯实基础、创造条件的阶段。所以,围绕着这样一个看法,可以探讨我们应当为未来要做些什么事情。今天我谈一个比较小的方面,即关于营商环境的问题。
 
营商环境是大家现在非常关注的一个问题。从世界银行Doing Business的报告看,中国的营商环境在世界上排78名(2017年),有关方面讲到这个报告的时候是说我们从2013年到现在、5年中我们上升了13名。但是毕竟我们还是在78名,低于许多国家。
 
在营商环境方面,过去几年政府做了很多工作,新供给团队也做了很多研究,推动了很多成果的转化,比如减税降费,已上升到国家层面,进行全方位的推广。过去两年中,有了全国行政性收费目录、有了大力的清理涉企收费、有了今后不能随意地出新的涉企收费的规定,等等,成效很明显,但现在看可以再挖掘的空间似乎不那么大了。在这种情况下,下一步“降成本”往何处走?减税降费还有什么着力点?基于这样的动机,我对社保问题进行了一个比较长时间的研究,今天把主要研究结论给大家汇报一下。
 
我的基本观点是:社保可以成为下一个阶段深化“降成本”改革、优化营商环境、深化减税降费的主要着力点。
 
总的来讲,我国现在社保总费率比较高,在经过几次减降之后,现在的费率是39.25%,这只是指“四险”不包括“一金”,排名在全球第13位。但相比主要的发达国家,只有法国、德国比我们高。换句话说,排在我们前面的有,但是没几个大国、没几个像样的发达国家。所以39.25%的费率毫无疑问是居世界前列。从前一段时间大家特别关注的中美税制比较上来看,中国和美国的税负差异其实不在企业所得税我们比他们高多少,虽然我们名义税率比他高,但是我们实际税负比它低很多的,我们真正高的是在劳动力税负这一块(主要是社保),高达48.8%,而美国只有9.8%。这反映出社保已经成为企业负担的主要来源。在减税降费已无更多余地的情况下,下一步营商环境优化、减税降费应该从社保入手。
 
这方面根本的解决之道是要建立一个全国统一的社保制度。但是我国社保的现状大家经常用一个词叫“高度碎片化”,我在研究过程中才发现它有多碎片,不光分地区,而且分行业、分人群、分项目。国际上的社保大概两种模式,一种分主体,一种分项目,我们在建立社保制度的时候全都拿过来了,成了一个大杂烩,人家要么分项目,要么分主体,我们是全部拿过来,再加上地区和行业,这个碎片化真是举世罕见。
 
这个问题大家抱怨很多,国家也老提,但是大家都感觉到深化社保体系改革太难。好的信号是十九大报告提出,到2035年要实现基本公共服务的均等化,其中应当包括社保统一的内容。现在围绕社保制度有一些改革,改革的目的是解决最突出的问题,而最突出的问题就是基础养老部分地方财力不均,比如像黑龙江、辽宁这些地方的养老支付已经出现问题了,广东、江苏这些地方有大额的养老金节余,现在的方法就是建立基础养老的中央统筹,设立中央调剂金。但是,这个改革距离统一的社保制度还远得不得了。这种情况下,我就想怎么才能推动社保走向全国统一这样一个轨道呢?我个人认为社保费改税一个办法。
 
要说明的是,社保费改税不是一个新问题,这个问题在财政界已经反复研讨若干遍了。我们这儿有两位专家,一个是贾康老师,还有马蔡琛都写过关于社保费改税的文章,所以这是个老问题,但是有必要在新的时点上重新提出来,而且要向社会多讲、向领导们多讲。
 
社保费改税的好处之一是拉平法定劳动成本。企业家们也要明确,社保税的实质是法定劳动成本,几乎所有的发展中国家和发达国家都开征这个税,不管叫不叫这个名字。既然是法定,自然是应该通过税收的方式来规定。社保税而不是费,对我们当前国家的经济形势来讲的下面几个好处。第一,开放的过程中外资企业需要有稳定预期,要能计算未来的成本。第二,国内不同地区的企业需要一个公平竞争的环境。我们参加民营企业第三方评估的时候到了很多省,到了东北企业反映社保负担太高,特别与浙江等发达地区相比,东北的社保、主要是养老这一块的确高得多。所以,从国内来讲,也存在企业竞争在制度方面的不均衡不平等,不仅非常明显,而且是马太效应式的。我们认为通过社保费改税的方式可以拉平法定劳动成本,因为缴费基数不一样,工资水平不一样,社保税可以自动体现地区差异。这个过程是个正循环的过程。
 
第二个好处是为“降成本”打开一个巨大的空间。现在社保的征收缴费基数一般来讲是当地社平工资的60%,现在的费率是39.25%,世界上奇高的一个水平。如果通过社保税的方式,以实发工资来计算应该缴多少税的情况下,这个税率能定到多少呢?即使我们不做详细的测算,也一眼能看出来名义税率有巨大的下调空间。
 
第三个好处是有利于推动全国社保走出迈向全国统一的关键一步。我国的社保制度已搞了二十多年了,很奇葩的是,二十多年这个制度还是不成熟,不稳定。一个非常重要的社保专家说我们要通过这次改革基本说形成一个基本成熟稳定的制度安排,要结束长达20年的试验期。我在做研究的时候我觉得他这个话说得特别有意思。这个事情核心就是社保怎么样迈向全国统一,而社保由费改税,首先可以从筹资模式和征收方式上解决社保制度的统一问题,从而为其他方面的统一形成示范,打下基础。
 
另外,我在研究过程中还发现社保资金由相关部门负责收取、管理、使用的情况,属于在财政上特别反对的“收、支、用、管一体化”,其间缺乏必要的分散与制衡机制。我曾做过相关数据收集,发现除了养老保险之外的那四个小险种,本来应该是现收现付,但历年的数据都反映出是收得多、用出去。比如失业保险该不该用?该用,但是我们更多的目的是把它存起来,用出去很少。财政干部说到这种情形,常用一句话,叫做“风都吹得进、牛都拉不出”,意思是这个钱很难用出来,社保上也同样体现这个问题。实行社保费改税,有利于让社保部门不用去收钱,能专心经管社保资金、专心提质、专心加强管理,筹资分配的问题交给财税部门做。
 
具体的想法的四点。一是按照“名实一致、有所下降”的原则确定社保税率,多名财税专家测算出的水平大概在25%-30%之间就可以了,比39.25%可能就会大幅度下降,形象上看起来也好看一些,对营商环境的建设也有利。二是社保税收入的归属问题,严格说社保税应该全部由中央掌握的,这也是当前我们在财政改革当中特别麻烦的一个事情,看来看去没有几个税是可以给地方的,大部分在全国统一市场的眼界下很多税确实都应该归中央,社保税也是这样的特点。但是这方面还是可以分步走,即将社保税定为中央与地方共享税,分险种划分,让中央和地方部门分别来履行征收责任。三是完善社保基金预算。社保人士通常有一种看法,认为这个社保费改税以后第一财政会增加负担,因为变成税了。第二如果有缺口话财政就应该全部承担,第三社保费改税后,收的钱变成财政的钱了,社保部门用起来可能就不那么顺利了。实际上,很多的财政专家早在十年前就把这个问题讲清楚了。最近这两年实行《新预算法》,现有的四本预算中就有一本专门的社会保险预算,完全可以保证社保税的专用性。因此这个问题实际上在技术上是不存在。另外还包括大家最关心的个人账户的问题,是不是社保费改税就意味着个人账户和钱也归公了?这个问题也是不成立的,因为技术上分别建账也完全没有问题。不过我看的材料中,似乎社保部门现在也不太提基本上把个人账户做实的事了,很可能未来可能会慢慢不提,最后就算了。四是是社保费改税之后当然应该交给税务部门征收,具体的交给国税还是地税都可以进一步考虑。
 
所以,我的核心观点是,在当前推动减税降费、深化降成本改革、深化供给侧结构性改革的过程中,在新的时间点上,需要新的抓手。我个人认为,推动社保费改税有可能成为这样一个新的抓手。
 
 (本文为2018年1月27日笔者在华夏新供给经济学研究院年会上的发言实录)
 
推荐 7