财新传媒
位置:博客 > 冯俏彬 > 社保不宜费改税吗?(一)

社保不宜费改税吗?(一)

值此国际经济竞争加剧、中国经济处于转型升级的关键时期,优化营商环境已成为新时代提升我国竞争力的重要方面。研究发现,社保费改税应当成为深化供给侧结构性改革中“降成本”、优化我国营商环境的新抓手。但是,由于种种原因,一些社保学者对此还存在异议。因此,要重新将社保费改税提上议事日程,就必须直面长期以来有关方面予以认可的、所谓社保费优于社保税的两大主要理由,并将其放在新的历史条件下重新予以审视,以此校正偏差,重新调整。
 
社保费比社保税更有利于我国社保制度的建立与完善吗?
 
就发展阶段而言,一国的社会保障制度可以分成建立、发展、完善等几个不同的阶段,在各个不同的发展时期,社保的重点任务各有不同。在过去二十年,我国社保制度总体而言处于初创、探索时期,其主要任务是扩大社保的覆盖面。2006年党的十六届六中全会进一步提出“到2020年建立覆盖城乡的社保体系”,扩大社保覆盖面上升为国家的重大战略决策,这自然也成为其时社保工作的中心任务,并进一步成为支持社保费、暂缓社保税的主要支持理由。其间的逻辑如下:由社保部门负责征收社保费,就能在收费与扩大覆盖面之间建立激励机制,即所谓“征缴行为与支付行为越紧密效率就越高”、“社保主管部门与资金征缴源头离得越近,制度运行与资金运用联系得越紧密,就越有利于制度的整体安排”。相反如果改成社保税后将财政、税务部门扯进来,则“牵涉的部门越多,就越容易互相推诿,效率就越低下,职责界限就越容易‘钱’转,就事论事,就钱论钱,制度建设容易放松,最终有可能形成‘三个和尚没水喝’的结果”。
 
坦率地讲,这种将收取社保费视为一种权力、一种动机的考虑,本身就有着极大的理论和实践局限性。但考虑到当时我国财政管理尚不成熟,各部门竞相争取收费权的时代背景,也不能说其完全没有道理。从后来的情况上看,不论是不是社保费的功劳,反正我国社保的覆盖面的确是迅速扩大了。据2017年党的十九大会议期间人社部发布的消息称,目前我国已建立了世界上最大的社会保障安全网,养老保险覆盖了超过9亿人,医疗保险覆盖超过13亿人,可以说实现了全民医保。
 
历史的车轮滚滚向前。近年来,随着我国经济社会形势的发展变化,扩大社保覆盖面这一社保制度的中心工作已悄然转化。一般认为,当前和未来一个时期我国社会保障工作的主要任务是目前高度“碎片化”的社保体制如何走向全国统一、如何增强缴费激励、如何保证我国社保制度的长期可持续性等方面,以保证在2030年如期实现基本公共服务均等化等。正是在这一新的时代背景下,社保费正因其强化了收费与部门、与地方政府之间的利益关联度,反而成为社保走向全国统筹的“绊脚石”,急需改革。
 
社保费是各地养老金支付能力不平衡的制度性成因之一。近年来,随着我国进入工业化后期,一些传统上以资源、能源、重工业为主的地区经济下行,人口快速流出,养老金支付压力急剧增加。但在广东、浙江等东南沿海地区,一方面由于经济高涨,企业盈利与工资水平不断上升,另一方面由于青壮人口比重大,因此养老保险大量结余。根据《中国社会保险发展年度报告2015》,近年来养老金当期收不抵支的省份数量在增加,从2014年的3个省份,增加到2015年的6个(黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海),另外,一些省份企业养老金备付月份较短,如黑龙江企业养老金可支付月数只有1个月,吉林是7个多月。这与社保费与按人群、区域、城乡、区域等划分的“碎片化”社保体制之间的相互强化有密切关联。
 
社保费加剧了社保在各地之间的转移接续不畅。2008年国际金融危机爆发后,东南沿海地区出现了大规模的农民工回流潮,引出社保转移接续的难题,甚至进一步引出了中西部(农民工流出地)与东部地区(农民工流入地)在农民工养老责任问题上的争执。近年来频繁现诸于新闻报道的各类异地就医结算难问题,其实质均是社保的转移接续困难问题,背后都有社保费所带来的局部利益动机在起作用。
 
社保费在一定程度影响了社保制度保障功能的充分发挥。由于社保部门既负责社保费的收取,也负责社保费的支出,其中的利益关联很容易发生收取时不遗余力、但支付时蹑手蹑脚的情况。特别是失业保险、生育保险、工伤保险这几个小险种,本应现收现付,但多年来却一直收多用少,形成巨额结余,没能很好地发挥其应有的保障作用。
 
总之,如果说在我国社保制度处于建立之初、因而需要以费的方式赋予社保部门权力与责任这一观点成立的话,现在的情形则是我国社保制度已建立了近20年,扩大覆盖面这一任务已基本完成,当前社保制度面临的最迫切需要解决的问题是如何走向全国统一,社保费对此新任务的阻碍作用远大于支持作用,到了应当退出历史舞台的时候。
 
 
推荐 3