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“挤水分”背后的地方财政之变

进入2018年以来,内蒙古、天津先曝出统计数据 “挤水分”。内蒙古调减2016年一般公共预算收入530亿元,占总量的26.3%,核减2016年规模以上工业增加值2900亿元,占全部工业增加值的40%。天津滨海新区则将2016年GDP从万亿调整为6654亿,缩水约33.5%。两地调减幅度之大,一时引爆舆论。对此如何认识?

从背景上看,两地调减GDP与财政收入,发生在党的十九大刚刚结束之后不久。正是在这次会议上,习总书记宣布中国经济已由高速度发展阶段进入到高质量发展阶段。什么是高质量发展?我个人曾将其总结为五个特征,即:第三产业对于经济增长的贡献显著增加、创新对于经济增长的贡献显著增加、消费对于经济增长的贡献显著增加、经济结构显著优化、增长成果最大限度地惠及所有人。当然,高质量增长是一个长期的过程,我们还需要巨大的努力去将之转化为现实。但无论如何,这都传递出一个明确的政策信号:与过去相比,今后我国将更加注重经济增长的质量而不再象过去那么在乎增长速度了。由此,多年来一直高高悬在各级地方政府头上的“GDP之剑”出现了明显的缓和征兆。我以为,这是理解两地“挤水分”最重要的背景。

另外,地方政府在财政方面的考量恐怕也是其中一个重要原因。在我国现行分税制的制度安排下,地方政府的收入主要来自两个方面,一是中央给付,二是地方组织的收入。其中中央给付部分又分为税收分享(返还)与转移支付,前一部分与本地上一年度产生的增值税、营业税(俗称“两税”)收入高度相关,转移支付则主要与以标准财政收入、支出计算的缺口有关。以前之所以常常听到有地方政府以这样那样的方式“虚增”财政收入,说白了就是因为将基数垫高,可以拿回更多的税收分享与返还,只要这一数值大于按公式计算的中央转移支付,地方政府在经济上就是划算的。但去年以来,营改增已然全面实施,增值税的分享比例也由过去的75:25调整为50:50,而且财政部门已将对地方的“两税返还”由按增量的某一个比例返还改为定额返还,这些变化很可能改变了地方政府原来算帐的整个逻辑结构,以至于垫高GDP、税收收入的总额已像过去那么重要,甚至出现逆转。对此可以作为例证的是此前辽宁财政收入造假一事,当时官方的说法是,“财政数据造假问题,不但影响中央对辽宁省经济形势的判断和决策,还影响到中央对辽宁省转移支付规模,降低了市县政府的可用财力和民生保障能力”,其间表露的意思是十分清楚的。

以上只是从地方政府的角度思考它们的行为逻辑,并不是说这种大幅度挤水分的现象就可做可为,甚至能为更多的后来者所效仿。国家经济数据的统计是一件非常严肃的事,是党和政府各项经济决策的基础,任何有意识弄虚作假、数据注水的行为都应当受到严惩,以敬效尤。但是,我们也不能就此“由一及十”地推论,全国层面上的GDP统计都有问题。这是因为,在现行的统计规则下,国家层面的GDP总量并不是各省GDP数量的简单相加,而是同时也通过一些重要的经济变量进行推算、校核。理解这一点,也就能理解为什么全国GDP与各省GDP之和并不相等这一长期以来各方热议的现象。另外,天津调减的都是工业增加值部分,尽管工业增加值非常重要,但并不是GDP的全部,而是若干个指标中的一个。再则,由于技术所限,当前我国GDP核算中还存在着很多没有核算进来的部分,服务业部分尤甚。这样多方面考虑之下,即使个别省的统计数据存在的水分,也不应当由此否定全国GDP的基本真实性。据国家统计局的数据,2017年我国GDP总量已经跃上80万亿元的新台阶,对此就是一个明证。所以,在我看来,内蒙古、天津两地猛挤统计水分,表面是看是自曝“家丑”,实际是很可能是进入新时代后的某种理性计算。

这种理性计算虽然出乎意料,但从地方政府的角度看,也有基于诸多现实考量之下的可理解之处。但由此引出的问题是,这一现象有无可能滥觞开去,招来更多的省市效仿?现在看,由于国家统计局已在天津、内蒙古“挤水分”事件之后严厉斥责,因此其它地方这样那样的理由大幅度调整GDP、税收的行动不太可能大面积发生。但是,这并不意味着问题的消弥。

我们注意到,近期各方面关于地方税的讨论突然之间热闹起来,好些研究机构都以此为问题组织人马进行研究,研讨会也开了好几场,已有研究人员激烈抱怨现在地方财政难以为继,据说多年不见的地方财政困难、基层政府发不出工资这类的事又如幽灵一样重新降临人间。当然这个问题两年前就有人提过,但那时多认为是一时一地的事,不具普遍意义。但是,如果真的是“营改增”严重改变了地方政府算帐的逻辑而导致地方财政无力支撑,那么辽宁、内蒙古、天津就不过是最早撑不下去的那一批,逻辑上讲但凡与这三个省情形相同的地方(经济结构过多依赖资源能源以及重化工业),应当会面临着同样的问题。这,才是真正应引起各方警惕的方面。

简言之,从内蒙古、天津“挤水分”的现象深究下去,凸显的是“营改增”之后地方实际可支配财力的大幅度收窄,以及中央与地方事权与支出责任调整滞后的两难处境下,地方财政再次来到艰难时刻。完善地方政府的财政收入体系的确已到了刻不容缓的地步。

十九大以来,有关部门已有“完善地方税”方面的政策考虑,算是对此的回应。但是,由于房地产税一直难产,不仅现在还看不到出台的希望,而且即使出台,也很难短期内将其打造成可替代营业税的地方的主力税种。放眼现行税制体系,一个必须承认的现实是,能够划给地方、成为地方税的税种其实是极少,因此仅从地方税的角度谈健全地方财政收入,在我看来,短期内并无出路,且沿着这个路径思考问题只能越走越窄,很难解决当下新出现的地方财政困难的问题。

我以为,只有用更加综合的“地方收入体系”的概念代替“地方税”的概念,从“地方税体系”转向更加综合、更加具有可操作性的“地方收入体系”,才有可能找到解决问题的思路。简言之,在我国的现实情况下,一个完善的地方收入体系应当由四部分组成:一是中央给付,包括税收分享与税收返还,其中最重要的部分是不限制用途的一般转移支付,应当在其中占大头。这当中涉及到增值税的分享比例问题,鉴于增值税税基的可流动性以及我国经济正转向服务和消费驱动的大背景,由中央与地方分享该税在当前我国经济发展的新阶段,已不是科学理性的选择,相反应当在适当的时候明确增值税的中央税属性,并逐渐调低地方分享比例,转而通过规范的、法治性较强的一般转移支付来填补缺口。二是地方税,“营改增”之后,房地产税是理论上的地方主力税种,但囿于当前现实情况,恐难在近期出台。更现实的考虑是,将消费税改为中央地方分享税,一方面增加地方政府收入,另一方面适应我国未来消费经济的强劲发展势头,通过调整激励机制,主动将地方政府的工作重心从投资驱动转向消费驱动,调整到积极推动、建设与消费发挥基础性作用相匹配的制度环境、基础设施建设上来。三是少量的非税与政府性基金,已经大幅减少,未来也只能作为补充,但土地出让金仍然会是其中的重要组成部分。四是受到合理规制的地方债与PPP,今后地方政府所需的正当建设资金应当一律采用发行政府债券的方式,同时严格债务管理,做到终身问责,倒查责任。同时应积极完善PPP,吸引更多的社会资本有序进入政府公共支出领域。总之,当下已露端倪的地方财政困难问题需要新的解决思路。

一个未解的问题是,如果新形势下,各省都以中央给付作为地方财政的主要来源,那么中央有没有这样庞大的、持续的财力提供资金?换言之,进入新时代之后有没有可能不依赖地方政府的努力去解决自己所需要的开支,而转而更加依赖中央政府?对此,恐怕也心中无底。

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