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我国社保费改税的理论与实践新探

前记:社保费转由税务部门征收之事,“一石激起千层浪”,税务部门一时成为众矢之的。其实,这背后真正的问题是社保制度在经历了长达20年的试验期后,应当逐渐转向全国统筹这一根本性问题。直言之,“增收”并不是此次税务部门征收社保费的目的,深化社保制度改革才是。为此,特将本人去年的一项研究全文贴出,以供参考。本文虽然谈的是“费改税”,但与当下热议的税务部门征收社保一事,却是“一百步”和“五十步”的关系。
 
习总书记在党的十九大报告指出,中国特色社会主义建设已进入了新时代。在这个新时代,我国社会的主要矛盾已由过去长期存在的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。未来一个时期,党和政府的主要工作将是促进我国经济社会更加平衡、更加充分地发展,这其中就包括更加平衡、更加充分的社会保障。笔者认为,随着我国社会保障制度已基本完成了扩大覆盖面这一历史任务,应当重新考虑社保费改税这一老问题,以适应逐步建立全国统一的社保制度以及到2030年实现基本公共服务均等化任务的要求。
 
一、文献研究
 
文献研究显示,关于社保的费改税问题,学界至少有过三次讨论高潮。第一次是在上世纪末,即我国社保制度初创之时。第二次是在2003年,即党的十六大前后。第三次则是2010年,即《社会保险法》出台前后。可以看出,每一次讨论高潮的背景都正值我国社会保障制度某个重大关键时点。
 
争论的双方可简略概括反对方与支持方。反对方的主要理由是社保费改税不利于我国尚处于探索期的社保制度的建立与完善。在在2000年前后的论争中,郑功成(2000)的观点很有说服力,即“费税之争非简单筹资手段之争,必然涉及到采取何种制度模式”,而当时社保处于初创期,方向尚未定型,制度尚不稳定,因此“社会保险费改税应当缓行”。 郑秉文(2007)在对社会保障供款征缴体制进行国际比较的基础上,认为由社保部门征缴可以实现“四个有利于”,即有利于城镇灵活就业人员参保、有利于解决“小三农”的社保问题,有利于不断完善社保制度设计,有利于社保体系的财务可持续性与建立长效机制。因此,他认为“费改税不利于中国社会保障制度发展战略取向”(2010),不适应中国社保保障和经济发展阶段,无助于解决中国社会保障制度在征缴、基金安全与统筹层次方面的问题。相反,支持社保费改税的一方则主张开征社会保险税。贾康、杨良初、王玲(2001)年发表了《实行费改税开征社会保险税的研究》,即使以今天的眼光来看,他们在文中所指出的问题与提出的社保税的整体框架仍然毫不过时。刘小兵(2001)甚至对中国社保税进行了比较全面的制度设计。马蔡琛(2011)在辨识有关认识误区的基础上,进一步强调了开征社保税的紧迫性。王鸿貌(2012)则讨论了社会保障税与个人所得税之间的协调问题。在这三次比较大的争论之后,由于种种原因,此后社保费税之争渐渐平息下来,相关文章趋于零星和分散。不过社保费改税的问题并未就止停步,特别是社保和财税领域之外不时有别开新面的观点问世。如中国政法大学胡继晔教授(2017)从法治角度指出社保应当由费改税,但以前支持和反对社会保障费改税的双方都面临着无法自圆其说的理论与现实困境。此见解很有启发,也为本文的研究指明了方向。
 
二、社会保障是一种权益、伦理型公共产品
 
在此前关于社保要不要由费改税的讨论中,一个关键的问题就是社保的“公”、“私”性质问题。文献检索显示,反对社保费改税的人士有一个看法,由于我国社保制度实行的部分积累制,其中的个人帐户是个人所有,具有“私”的性质,如果实行费改税,社保就纳入了“公”的范畴,而这与“私”的个人帐户并不相容。此外,他们还有一个担忧,那就是社保费改税后,由于收入要进财政的大帐,所以相关的支出责任也会主要落在财政上,而这对于国家来说可能是不可承受之重。这一说法很反讽但也很打动人。相反,倒是财税专家们坦承国家或者说财政应当对社保承担责任,并一再说明社保费改税并不意味着改变社保收入专款专用的性质,同时也可以对个人账户进行分开处理。简言之,社保人士比较强调社保的“私”性,财政人士比较强调其“公”的一面,这倒十分相映成趣。那么,应当如何正确认识社会保障的性质呢?
 
我认为,从理论上讲,社会保障是一种权益-伦理型公共产品。所谓权益-伦理型公共产品,是指那些具有私人产品特征的公共产品,也可称之为公共提供的私人产品(冯俏彬、贾康,2010)。简言之,一方面,如果用“非竞争性”、“非排他性”这两个判别公共产品的一般标准看,社会保障显然既有竞争性、也能轻易实现排他,因此从这个意义上讲,属于私人产品。但另一方面,社会保障又是现代社会每一个国家和政府广泛提供并承担责任的公共产品,这是因为“当社会发展到一定程度以后,每一个公民能得到基本的教育、生病的时候能得到救治、有基本的住房保障、有一份工作、年老的时候能得到基本生活品等,已经被视为人之所以为人的‘基本权利’,被视为一个文明社会理应具备的仁慈与人道关怀,无论是从伦理观念还是现实需要上看,政府都必须提供”[1]。从这个意义上讲,社保又是一种公共产品。
 
进一步地,社保作为权益-伦理型公共产品,其所具有的私人产品的一面内在地要求受益者要为之付费,即参保人都要承担交费的责任,而且超出基本的部分还可根据实际情况、按照受益原则形成交费与其待遇领取之间的数量联系,即多交者多领,少交者少领,并逻辑地引出建立个人帐户这样有利于增强缴费激励的相关机制。但是,就公共产品性质的一面而言,社保天然具有发挥社会再分配作用的一面,特别是在涉及基本生活保障的部分(如基础养老金、基本医疗等),往往并不以其实际缴费的多少为条件,而是尽量谋求参与者之间基本无差别的保障。与此同时,社会保障作为一种权益–伦理型公共产品,也意味着政府在其中要发挥重要作用,一是管理责任,如建立社保体系、以国家公器来敦促每一个社会成员加入、规定相关费率强制要求雇主、雇员交纳、办理社保的具体业务等等,二是财政责任,这既包括财政作为政府唯一的理财部门,要将财政管理规则施加在社保资金之上,也包括在社保体系资金不足时,政府有责任注入资金,支持社保体系的可持续运作,夯实社会稳定运行的基础。
 
三、对社保费改税两个主要争论点的再辨识
 
要重新将社保费改税提上议事日程,就必须直面长期以来有关方面予以认可的、所谓社保费优于社保税的两大主要理由,并将其放在新的历史条件下重新予以审视,以此校正偏差,重新调整。
 
(一)社保费比社保税更有利于我国社保制度的建立与完善吗?
 
就发展阶段而言,一国的社会保障制度可以分成建立、发展、完善等几个不同的阶段,在各个不同的发展时期,社保的重点任务各有不同。在过去二十年,我国社保制度总体而言处于初创、探索时期,其主要任务是扩大社保的覆盖面。2003年党的十六届全会进一步提出“到2020年建立覆盖城乡的社保体系”,扩大社保覆盖面上升为国家的重大战略决策,这自然也成为其时社保工作的中心任务,并进一步成为支持社保费、暂缓社保税的主要支持理由。其间的逻辑如下:由社保部门负责征收社保费,就能在收费与扩大覆盖面之间建立激励机制,即所谓“征缴行为与支付行为越紧密效率就越高”、“社保主管部门与资金征缴源头离得越近, 制度运行与资金运用联系得越紧密, 就越有利于制度的整体安排”。相反如果改成社保税后将财政、税务部门扯进来,则“牵涉的部门越多, 就越容易互相推诿, 效率就越低下, 职责界限就越容易绕‘钱’转, 就事论事, 就钱论钱, 制度建设容易放松, 最终有可能形成‘三个和尚没水喝’的结果”[2]。
 
坦率地讲,这种将收取社保费视为一种权力、一种动机的考虑,本身就有着极大的理论和实践局限性。但考虑到当时我国财政管理尚不成熟,各部门竞相争取收费权的时代背景,也不能说其完全没有道理。从后来的情况上看,不论是不是社保费的功劳,反正我国社保的覆盖面的确是迅速扩大了。据2017年党的十九大会议期间人社部发布的消息称,目前我国已建立了世界上最大的社会保障安全网,养老保险覆盖了超过9亿人,医疗保险覆盖超过13亿人,可以说实现了全民医保。
 
历史的车轮滚滚向前。近年来,随着我国经济社会形势的发展变化,扩大社保覆盖面这一社保制度的中心工作已悄然转化。一般认为,当前和未来一个时期我国社会保障工作的主要任务是目前高度“碎片化”的社保体制如何走向全国统一、如何增强缴费激励、如何保证我国社保制度的长期可持续性等方面,以保证在2030年如期实现基本公共服务均等化等。正是在这一新的时代背景下,社保费正因其强化了收费与部门、与地方政府之间的利益关联度,反而成为社保走向全国统筹的“绊脚石”,急需改革。
 
1、社保费是各地养老金支付能力不平衡的制度性成因之一。近年来,随着我国进入工业化后期,一些传统上以资源、能源、重工业为主的地区经济下行,人口快速流出,养老金支付压力急剧增加。但在广东、浙江等东南沿海地区,一方面由于经济高涨,企业盈利与工资水平不断上升,另一方面由于青壮人口比重大,因此养老保险大量结余。根据《中国社会保险发展年度报告2015》,近年来养老金当期收不抵支的省份数量在增加,从2014年的3个省份,增加到2015年的6个(黑龙江、辽宁、吉林、河北、陕西和青海),另外,一些省份企业养老金备付月份较短,如黑龙江企业养老金可支付月数只有1个月,吉林是7个多月。这与社保费与按人群、区域、城乡、区域等划分的“碎片化”社保体制之间的相互强化有密切关联。
 
2、社保费加剧了社保在各地之间的转移接续不畅。2008年国际金融危机爆发后,东南沿海地区出现了大规模的农民工回流潮,引出社保转移接续的难题,甚至进一步引出了中西部(农民工流出地)与东部地区(农民工流入地)在农民工养老责任问题上的争执。近年来频繁现诸于新闻报道的各类异地就医结算难问题,其实质均是社保的转移接续困难问题,背后都有社保费所带来的局部利益动机在起作用。
 
3、社保费在一定程度影响了社保制度保障功能的充分发挥。由于社保部门既负责社保费的收取,也负责社保费的支出,其中的利益关联很容易发生收取时不遗余力、但支付时蹑手蹑脚的情况。特别是失业保险、生育保险、工伤保险这几个小险种,本应现收现付,但多年来却一直收多用少,形成巨额结余,没能很好地发挥其应有的保障作用。如表1-3所示。
 
总之,如果说在我国社保制度处于建立之初、因而需要以费的方式赋予社保部门权力与责任这一观点成立的话,现在的情形则是我国社保制度已建立了近20年,扩大覆盖面这一任务已基本完成,当前社保制度面临的最迫切需要解决的问题是如何走向全国统一,社保费对此新任务的阻碍作用远大于支持作用,到了应当退出历史舞台的时候。
 
(二)社保费比社保税更能控制好财政社保性支出吗?
 
社保费优于社保税的另一个理由是,社保费比较强调企业和个人在其中的责任,能避免国家财政面临过大的资金压力。这一点听上去是很能打动人,毕竟国家财力有限,需要办的事情又很多,而社保支出之巨,从某种意义上讲确实令人望而生畏,特别是考虑到计划经济时期国家和个人都没有进行过相应的积累时,就更是如此。一旦改成社保税,税收所特有的公共性质将一下子置政府于前台,财政的支付责任会被放大,如果出现支付不继的情况,政府就将面临巨大风险[3]。 但社保作为一种公共产品——而不是家庭、社区或者行业保障——一旦来到世间,无论主观上是否愿意,政府在其中的责任是无可回避的,这其中也包括财政责任。实践上看,自1998年我国建立社保制度以来,财政性社保支出就一年比一年增加,除了本应由公共财政承担的社会保障和社会福利方面的支出之外,其中也有相当大的部分是用于社会保险补贴支出。2007年,财政对社会保险的补助支出 仅为1275亿元,到2016年这一数字上升到7633.54亿元,十年间上升了几乎6倍。
 
如表4所示。
 
表4   1998-2016年财政社保支出、财政社会保险补助支出情况一览表
资料来源:中国财政统计年鉴(2016)。因统计口径调整,1998-2006年无对社会保险补助支出的统计数据。
 
因此,这种认为以收费方式就能减少甚至回避财政支出的责任的想法,不仅理论不正确,而且实践中也事与愿违。相反,由于实行的是各部门、各地方各据一块的社保费体制,我国庞大的社保资金虽然总量可观,但却被分散在若干个大大小小的池子中,相互之间既不能调剂使用而降低了保障能力,而且由于管理主体过多、制度缝隙过大而不得不在使用、投资等方面施加更加严格的管理规则,进而导致长期以来社保资金只能存在银行收益极低,这种资金价值的自然耗散从另一方面加大了国家财政的压力。
 
除了以上两大理由,社保费之所以迟迟不能向社保税转化还有另外一些顾虑,比如,担心改成税之后,社保收入被并入财政大帐而不能专款专用、个人帐户名存实亡,等等。对于这些不了解复式预算、不熟悉财政管理的外行式担心,多年前财政专家就对此进行了解释,此处不再赘述。
 
总之,如果说在前十年、二十年我国社保制度处于初创、试验期时,实行社保费利大于弊而不得不接受的情况下,时到今日,我国经济社会的发展急切需要社保制度由分散走向统一。社保费改税理应成为走向统一的第一步。
 
四、重议社保费改税的“时间窗口”已经打开
 
2017年是我国社保制度改革的关键之年,特别是养老保险改革至关重要的一年。业内认为,通过今年的改革,我国社保制度应当走出长达二十年的试验阶段,而趋于基本成熟、定型(郑功成,2017)。值此改革之际,特别是同时考虑到我国财政改革、税收法定工作正在紧锣密鼓地开展,因此有必要重议社保由“费”改“税”这一老问题,以期从体制机制上筑牢筹资基础,深化社保改革,为中国经济社会的长期稳定发展夯实基础。
 
(一)有利于推动社保制度迈出走向全国统一的“关键一步”
 
当前,我国社保制度正处于新一轮的改革之中,基础养老的全国统筹工作正在布局与推进之中。与二十年前相比,我国经济社会形势已经发生重大变化,因此社保制度不可再过多囿于权变与临时性,而应努力形成基本成熟、稳定的制度安排。这一制度的重中之重就在于,社保制度中的基础性部分,如基础养老、基本医疗等必须逐渐走向全国统一。实行社保费改税以后,全国按统一基数、统一税率征收,首先从筹资模式、征收方式解决社保制度的统一性的问题,从而为其它方面的逐步统一形成示范、打下基础。实行社保费改税后,几乎马上就会引出社保支付标准是否应当全国统一、还是适当有差别的问题,对这个问题的讨论有利于解决我国社保制度多年来难以克服的痼疾。这两方面都是关系到社保制度定位的关键问题。
 
实行社保费改税,还有利于提升社保资金管理的科学化、规范化程度。因为费改税后,社保资金的征收、筹集工作将主要交由税务部门负责,财政部门负责资金安排、社保部门负责资金使用,这就化解长期以来社保资金“收、支、用、管一体化”这一陈旧落后管理方式,体现了相互制衡的现代管理理念,促使社保部门将主要精力集中在待遇支付、险种设计、经办管理等事务上,进而提升管理水平,深化社保改革。另外,实行社保费改税后,还因切断了资金收取与支付之间利益链条,有利于消除在实践中客观存在的人为压低标准、压低待遇的某种“逆向选择”行为,有利于切实提升社保的保障功能。
 
(二)有利于划清中央与地方的社保事权,深化财税改革
 
在社会保障工作中,政府、企业、个人以及中央政府与地方政府的责任边界如何掌握,一直是一个比较复杂的问题。勿容讳言,此前一直有一个思路,即鉴于我国财力不足、以及国家过多承担责任所可能带来的财政风险,因此社保应较多地体现“自我积累”、“自我保障”,即个人积累在其中应当占较大部分。理论上讲,这种想法完全扭曲了现代市场经济条件下社会保障作为准公共产品所必须所具有的“互助共济”、且国家在其中的财政责任义不容辞这一基本性质。实践层面上看,过去十几年更是事与愿违,公共财政用于社保方面的补贴支出一年比一年多, 2016年已达到7633.54亿元,财政事实上承担了社保的兜底责任,而且中央远大于地方。实行社保费改税后,会逻辑地引出社保税的归属与划分问题,这就有利于明确中央与地方在社保方面的上具体事权范围与支出责任。这不仅是关系到我国社保制度可持续发展的头等大事,更是十八届三中全会已明确的深化财税改革、建立事权与支出责任相适应的中央与地方财政体制的既定方针。
 
(三)有利于进一步打开“降成本”的巨大空间
 
资料显示,目前我国单位和个人缴纳五项社会保险费率之和为40%左右,为全球强制缴费率最高的国家之一。其中,由用人单位承担的部分约占30%左右,与发达国家相比,这一比例显著偏高。世界银行《Paying tax 2017》报告中也指出,2015年中国企业68%的总税率中,劳动力税费(主要指社保)高达48.8%,而美国仅为9.8% 。
 
同时也要看到,由于我国社保的计算基数是上年平均社会平均工资的60%,而非发达国家惯常的实发工资。以此折算下来,我国企业在社保方面的实际负担率仅为24%左右。实际费率与名义费率之间的差异过大,既带来企业负担不一的问题,也严重影响营商环境,扭曲国家形象。随着近年来我国税收征管水平的提高,现在税务部门已基本可以做到按实发工资计征相应的税收。如果实行社保费改税,有研究机构测算,我国现行40%左右的费率完全可以下调到30%以下。这样名义税率就可以大幅度下降,大大收敛与实际负担之间的差距,企业负担明显降低,更有利于国家形象。社保费改税之后,由于计税的工资基数上升40%,且税务部门征收后的征管刚性明显增加,增收趋势显著。此一降一升,不仅能将降税率所造成的减收冲击控制在可控的范围之内,而且可以给政府极大的调整空间,为深化供供给侧改革、进一步降低制度性交易成本创造条件。
 
五、社保费改税的主要操作要点
 
(一)按“负担平移、略有下降”的原则确定税率
 
结合当前的实际情况,我们建议社保税率的确定,要综合考虑以下几个因素,一是国家举办的社会保险仅限于基本保险的层次, 而不是全部保险。以养老保险为例,基本部分可按40%左右的替代率进行设计,基本保险以外的部分则要通过企业年金、商业养老保险去填平。二是同时考虑养老、失业、医疗、工伤四类保险,同时考虑企业、个人负担部分,设计出一个综合税率,再划分为养老保险、医疗保险、失业保险等四个部分以及社会统筹与个人帐户部分,分别建帐。三是要有改革的整体观,同时考虑现有财政收支中那些事实上具有社保性质的收入或者支出项目,在设计税率时,一并考虑。比如,根据我国的研究,现已纳入一般公共预算的残疾人就业保障金,其性质就属于“准社保税”,应当综合考虑,同时改革。至于税率具体定多少,尚需要全面认真进行测算。一个可以参考的数字是,此前多名研究者的测算的结果是,我国社保税的总和税率应当控制在25-30%之间。
 
(二)社保税宜定位为中央地方共享税
 
从国际经验上看,社保税多为中央政府收入。但我国是一个大国,各地情况千差万别,且我国已经形成了既分项目、又分对象的所谓“混合型”的社保制度模式,因此社保责任全归于中央是不现实的。考虑到这一点,我国的社保税宜定位为中央与地方共享税,其中涉及到基础养老、基本医疗部分的收入归中央,涉及到失业、工伤等部分的收入归地方。具体如何划分,有多种方案可供选择,既可在中央与地方之间按某一个比例划分社保税税收收入,也可划分税率,可根据实际情况选择。
 
(三)完善社保基金预算,全面保证社保税的专用性
 
社保费改税,改变的只是资金的筹集与征收方式,并不影响其专用性和特殊目的性。特别是2014年后,随着《新预算法》的实施,我国财政管理中已经形成了“四本预算”,其中的社保基金预算完全可以保证社保收入的专用性。今后,应当进一步完善社保基金预算,在收入侧,所有社保税收入、当年公共财政注入的资金、转入的国有资本经营收益应当纳入,在支出侧,按标准税率划分养老、医疗、失业、工伤四个部分,分别建帐管理。社会最为关注的个人帐户的问题,在这一复式预算体系下也完全不受影响,技术上分帐处理没有任何问题,具体操作可结合社保制度本身的改革来推进。
 
(四)社保税的征收职能全面移交税务部门
 
据不完全统计,当前全国已有一半以上的省份,社税费是由当地税务部门负责征收的。社保费改税之后,相关的征收职能自然全面移交给税务部门。至于到底是交给国税部门还是地税部门,也有两种方案可供选择,一是全部由国税部门征收,此举的好处是更符合社保税全国统一属性,坏处是过多地增加国税部门的工作负担,特别是考虑到“营改增”刚刚施行不久,国税部门的工作压力已经很大,短期内不宜再增加新的职能时,就更是如此。二是由国税部门负责社保税中的基础养老部分,其它由地税部门负责征收,此举的好处是符合中央地方之间社保事权的划分标准,更有利于调动地方政府的积极性,有利于国、地税部分之间的职能平衡、分工协作。
 
总之,笔者认为,在新的历史时期,社保制度的中心工作已由扩大覆盖面转向逐步形成全国统一的社保制度,为此,社保费改税应当先行。可结合当前正在进行的基础养老金全国统筹、税收法定、中央地方财政体制等相关改革的进展,积极推动社保由“费”改“税”,一方面为社保制度走向全国统一创造条件,另一方面也理顺体制、加强管理,这既有利于社保制度本身的不断完善,也有利于降低制度性交易成本,优化我国营商环境,夯实中国经济社会的长期稳定繁荣的基础。锚点
 
[1] 参见冯俏彬,贾康《权益-伦理型公共产品:关于扩展的公共产品定义及其阐释》,《经济学动态》2010年第7期。
 
[2]郑秉文, 房连泉,《社会保障供款征缴体制国际比较与中国的抉择》,《公共管理学报》,2007年第10期。
 
[3]考虑到这一点,我们就能理解为什么我国的社保制度会选择部分积累制,甚至有过要从部分积累制转向完全积累制的说法。
 
 
 
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