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积极财政政策助力中国经济

文章系笔者在新供给经济学研究院2018年年会上的发言。
 
各位嘉宾,下午好!首先祝贺剑辉院长的新作问世,这几年我们看到剑辉院长和他所领导的团队大作频出,而且质量很高、速度很快,可谓是出成果最快的团队之一。我非常敬佩!
 
我这个题目有点像给刚才建光首席的发言做一个注脚。我跟他的出发点和立场特别一致,他的发言中有一大段的内容是在寻找中国经济乐观的理由,我的发言涉及他所讲的乐观理由中的一部分。我的题目是:以更加积极的财政政策助力中国经济行稳致远。
 
时近年底,各类年会比较多。一般地,年会主要做两个事情,第一个是总结,第二个是预测。关于预测,比较多的是在宏观层面预测明年货币政策、财政政策的取向与要点。我的发言主要是从财政政策的角度谈一谈自己的看法。
 
大家已经注意到一个事实,8月份以来,在一场罕见的央行和财政之间的隔空论战之后,财政政策已经出现了明显的转向,这个转向的基调是“更加积极”。与上半年相比,政策取向已经发生了重大变化,从“积极”变成了“更加积极”。我也注意到,近期出台的积极财政政策的举措很多。我不完全地列举一下。第一,要求在10月底之前要完成1.35万亿地方专项债的发行。从这个图上大家可以看到,我们9月份发行专项债的数量,超过了整个前半年。第二,个税改革成效显著,表明财政政策确实更加积极了。在这之前,围绕着减税有很多不同的看法,但是不管以前是怎么样的看法,在这次个人所得税的改革当中,我个人认为减税力度是比较大的,而且一定程度上是超出了我们的预期。前两天税务部门公布了一个数据,10月份仅仅是把费用减除标准提升到5000之后,个税就减收了316亿,有6000万人不纳个税。我作为财政研究人员,看到这个数字,说实在的心情很复杂。但对普通工薪阶层来讲,这个减税应该是实实在在的。此外,我们在这里还列举了一些其他积极财政政策方面的举措,如扩大企业研发费用的加计扣除的范围和比例、关税降低、还有出口退税率的提高等,还包括中央政府这么多年以来第一次提前下达了对地方的均衡财力转移支付1.6万亿……这些行动集中起来,确实可以看到财政政策正在更加积极,其政策取向非常清晰。而且用不着等到明年,现在已经开始做了。这是从8月份之后我们观察到的、在财政政策方面非常明显的变化。因此,对于明年财政政策的取向实际上是没有疑义的,那就是“更加积极”。
 
更加积极的财政政策应该有些什么样的具体操作呢?我们也注意到一个非常重要的变化,那就是减税降费2.0版本正在开启。也就是说,在更加积极的财政政策中,对于减税的认识大大超出了以往,而且正在落实之中。刚才建光首席讲,他呼吁了一年多的“减税好于基建”,这个观点实际上也是经济学人比较共同的看法。但现在这种经济学界的看法现在正在变成政策实践。换句话说,在明年的财政政策操作中,可以从各种端倪上判断,对于减税的重视程度大于基建。大家看到,习总书记在民营企业座谈会上,围绕税费问题有一些非常重要的表述,比如“实质性的降低企业负担”,这恐怕就是减税方面的一个非常重要的深化。我还注意到,无论是财政部也好、税务总局锚点也好,都在表态要推出更大规模的减税降费措施。财政部和国家税务总局都是负责收钱的部门,现在收钱部门的首脑都表态要大规模地减税。因此再怀疑积极财政政策的取向,就已经完全没有必要了。
 
另外,积极财政政策虽然大家评论不一,也有很多人不满意,但还是要看到在这方面取得的成效。前两天,我参加了世界银行和普华永道举行的2019年世界纳税排名的发布会,这是13年第一次在中国在北京召开发布会,原因就是因为过去几年的减税降费工作取得了让国家税务总局、财政部很满意的成果。这一点目前主要体现在纳税时间变化上。从这张表上可以看到,与2015年相比,我国纳税排名提升了20多位。2017年世界平均水平的纳税时间是237小时,纳税次数是23.8次,但是我国现在的纳税次数7次,纳税时间是142小时。时间节省非常大。当然我们的税负还有改进的空间,世界平均水平40.4%,中国现在是64.9%,这一条恰恰指明了未来减税降费要以降低税收负担为主的方向。可以这样说,在全世界190多个经济体中,中国今年在税收方面交出了一份相对令人满意的答卷。税收环境是整个营商环境的组成部分,税收排名上去了,对今年我国营商环境的世界排名也很有作用,我印象中是比上一次排名上升了42位,非常巨大。
 
2.0版的减税降费应该怎么做?我认为重点是降税负。习总书记在民营企业座谈会上已经指出减税降费的重点方面。一个是增值税的实质性降税,我个人的看法是可以从现在的16%降到13%,这三个点如果降下来的话,刚才有专家提到8000万亿的减税规模是完全可以做到的。二是对小微企业、科技型初创企业实行普惠性的税收免除,这一条现在已经作为一个政策方向提出来了,但是大家要注意这很可能会造成增值税整个链条完整性方面的一些问题,在具体操作中不是那么容易。三是降低社保的名义费率。我在新供给的会议上多次讲过社保税的问题,现在的我国的社保费率共计39.25%,相当高,而且现在社保费确实构成中国企业负担的主要方面,是在世行排名中我国税率水平高达64.9%的主要原因之一。从现在的情形来看,各方面传出的消息都是社保费率的水平要大幅度下降。到底下降到多少?学界对这个问题比较一致的看法是,现在的39.25%可以调到20-25%之间。这是极大幅度的下调,当然需要多长时间做到位还需要认真测算,但研究上的结论是比较明确的。四是涉企行政事业性零收费。我这些年一直研究税费的结构,我现在手里拿到的资料显示出,目前中央一级还有三百多项收费。坦率地讲,其中可以减的真的很少了、空间很小,后面要做的是主要是规范管理的问题。
 
除了降税负之外,2.0版本的减税降费更实质性的内涵是要从数量到质量,提高减税降费的质量。所谓质量,就是说除了要降低税率水平之外,更重要的是要通过改革,显著地增进我国税收制度的普适、公平、中性。这其中涉及到整个政府体系的整并、税种的整并,要形成一些永久性或者半永久性的税法条款等等,显著地提升我国税收制度质量、税收法治的质量,使我国税收制度达到和优质营商环境相匹配的水平。从相当大的程度上讲,这才是减税降费的核心问题。
 
明年的积极财政政策还应继续在基建方面发力。今天一整天专家们的形势分析都表明,从现在的情况看,明年我国经济大概率下行,因此“稳增长”很可能会成为明年宏观政策的重要目标。这方面使用的比较成熟、效果比较好的就是上基建项目。因此,基建的重要性虽然不像减税那么迫切,但仍然要放在第二位。即要启动新一轮的基建,补足经济社会的短板。川藏铁路的建设已经议论了很多年了,但有关方面一直没下决心,现在在这样一个关键的时间点上已经果断开工了,预计投资是2700亿。另外国家发改委最近密集的批复一些重要的基础设施项目,累计投资达到了8000亿。因此,明年基建还是要搞、还是要继续以基建的方式托住中国经济下行的压力,但是搞法应当和过去有所不同。一是基建投资的对象要放到补齐经济社会的短板上来,二是投资的方式问题是要坚定不移的搞PPP,绝对不能够像过去一样以政府投资为主。三是投资管理方面,也要做一些非常明显的变化。
 
最后是关于明年的赤字率的问题。对此,现在有两方面非常不同的观点,一方面是金融人士、一些接近市场的经济学家认为3%的赤字率没有必要死守,可以提升到4%或者6%。另一方面是财政专家坚持要守住3%的红线。不过也有一位证券市场的专家给了一个表,表明中国经济在最糟糕的时候、即 2008年金融危机最糟糕的时候赤字率也没有破过3%。换句话说,不能认为明年经济要下行、财政政策要更加积极就一定要在赤字率上有重大表现。事实上,中国政府宏观调控的政策工具箱里有各种不同的工具,各种工具之间可以相互搭配、相互支持,不一定把宝全押在赤字率上。我个人的观点,明年的赤字率不提高是不可能的,但提高到多少合适呢?我认为3%正好,既进退有度,也左右兼顾。这里的核心问题是,3%及其以内的财政赤字率能够给各方面一个信号,即国家财政运行在安全线之内。这个信号是政府的底线、是整个国家经济安全的底线。3%的赤字率还可以给各地方政府一个节制投融资、严控债务的信号,这是对当前饱受地方隐性债务之苦的中国而言非常有现实意义的。此外,还必须考虑到在我国家独特的体制条件下,投融资方面历来易放难收、积极财政政策从1998年推出到现在基本上退不出就是明证。也就是说,在这二十年中,积极财政政策本来应当根据经济形势的变化退出的,但事实上一直退不出。在座有很多都是搞宏观经济研究的专家,应当深知从美国宏观调控的理论和实践上看,短期调控主要靠货币政策而不是靠财政政策,因为财政政策本身的政治性、时滞长等都决定了它不可能像货币政策一样能随时根据情况调整。所以要特别谨慎对待提高赤字率到3%以上的建议。
 
总之,我的核心观点是,明年积极财政政策肯定是“更加积极”的,但是在推出什么样的政策工具方面,则要把减税、尤其税制的优化和完善放在第一位。第二是基建。第三是赤字率可以提高,但是不破3%为佳。
 
谢谢大家!
 
文章原题为:2019财政政策的取向与操作要点
 
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