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顶层设计:改革方向从何而来?(1)

这是一篇上半年写的文章,转载于此,以回答一些网友的关注。

前日看海南体改院一次研讨会的报道,其中一位专家提到了“顶层设计”四个字。不觉心有所动,依稀回忆起,这个词近年使用频繁极高。
   于是上网看了一下关于“顶层设计” 的网页。2010年10月,中共十七届五中全会提出了要“更加重视改革顶层设计和总体规划”的理念;2010年中央经济工作会议上,胡锦涛对“顶层设计”这一概念做出了全面表述:“要抓住和解决牵动全局的主要工作、事关长远的重大问题、关系民生的紧迫任务,……加强改革顶层设计和总体规划”,重点解决“体制性障碍和深层次矛盾、全面协调推进经济、政治、文化、社会等体制创新”;去年10月,“顶层设计”出现在中共中央关于“十二五”规划的建议中;今年两会中“顶层改革”成为体表委员们的热议之词。此后,顶层设计就全面流行开来,进入到了每一个领域、每一个方面,如,“国企改革需要顶层设计”、“电子政务需要顶层设计”,另外还有教育、住房、医疗卫生、税收、住房等都需要进行顶层设计……真是好不热闹。
   一般认为,“顶层设计”是相对于改革之初那句著名的“摸着石头过河”而言的,所以从这个角度看,顶层设计的意思很明确,即改革要有目标、要成系统、要有方向。
   根据我的研究心得,多数情况下,某个词被写入中央文件之前,大多已在学界讨论得烂熟,成为了共识(当然也不是全部,比如,“财产性收入”、“包容性增长”等都是先出现在中央文件中,然后学界才赶快学习的)。也就是说,相当一个时期以来,很多学者都认为我国现阶段的改革不能再摸着石头过河了,而需要厘清目标、进行有意识的规划和积极推动。
   随着这个思绪想起一些往事:一位著名的财政专家,早在2002年左右在一次讲课中,就感叹说,“今天改革的成果,成了明天改革的对象”,他当时就财政改革而言的,但这个话给我留下了深刻的印象,至今难忘。这大约是那时候就感叹改革的方向性不足了。2008年,全国上下纪念改革开放30年,我当时以此为题给研究生讲中国财政改革 30年,取了个题目叫做“还要改多久?”,好像也是想表达同一个意思:(财政)改革的目标不确定,因为那时候继98年公共财政之后,“民生财政”的提法呼声很高,大有代替前者之势。
   改革的目标是可以在不断试错中逐渐厘清的。比如我国经济体制改革的目标。20世纪80年代,启动城市经济改革的时候,就既没有目标,也没有模式,而是将农村家庭联产承包责任制之精髓“承包”二字在城市、特别是国有企业中的进行简单复制,甚至在财政体制改革中,相当长一个时期也秉承了承包制的精神……后来给国家财政、国有企业都带来了灾难性的后果。总之,在整个80年代,我国经济改革都还是在重复以前“放、乱、收、死”的老路,没能明确改革的目标何在。这种状况一直延续了1993年底。这一年的中央正式提出要建设“有中国特色的社会主义市场经济”,虽然前面加了这样那样的定语,但“市场经济”四个字确实作为一个经济体制改革的目标模式被确立起来了。这种 “摸着石头过河”、历经千难万险才得到的改革目标,符合“诱致性制度变迁”的全部特征,但时间方面的代价是:15年。 

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