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开征房产税:政策共识有待进一步形成

 最近有两件事情重新引发了各方是否开征房产税的热烈讨论。一是国家统计局发布消息称,7月份全国近七成的城市房产量价齐升,二是住建部向全国派出了八个督查组,检查各地落实房地产调控政策的情况。
  在目前经济增长面临一定困难、货币政策有所放松的背景下,房产的供求双方积极性都有一定的回升,但与此同时中央政府又一再表态坚决不放松房地产调控,各方转而关注在政府已经祭出了行政性限购、限价的严厉政策工具后,如果还要继续维持房价稳定,政府还有什么调控工具可用?
  房产税于是再次成为万众瞩目的焦点。市场上一时间风声鹤唳,连有关部门年前就纳入计划的常规性工作,比如税务干部的培训,也被有些舆论解读为政府即将开征房产税的征兆。
  这很有趣,因为经过前两年各方关于房产税的激烈争辩,已形成了一个共识,即房产税对于房价的调控作用有限,且从长期来看,房价的上升无可逆转。但现在的情形是,一旦房价开始上升,各方还是回到了房产税的起点上来。
  房产税到底能不能承载调控房地产市场的大任?我的看法同原来一样:作用有限。究其原因,是因为房价的上升与下降,涉及到一系列非常复杂的因素。粗粗列举一下:土地、供求关系、心理预期、人口结构、贷款政策等等。其中任何一个方面又都涉及到更加复杂细致的内容,比如土地一项,就包括土地总量、可用于开发的土地数量、土地位置、土地性质、政府土地储备状况、土地出让政策,当然还有更直观的土地市场价格等。在当前中国经济社会发展的特殊时期,房产的需求结构更是影响房产价格的重要而长期的因素。在这些对于房价有着根本性制约作用的因素面前,房产税的影响的确是微乎其微的。
   当然也不是说一点作用没有。理论研究和实际情况已经表明,由于房产税主要是针对保有环节征收的,因而对于那些以投资、投机为主要出发点的购买者而言,房产税无疑会增加其持有成本从而在一定程度上遏制其购买欲望。另外,由于有对于第一套房的普通消费者暂不征税的说法,也使得房产税具有了一种向富人征收,因而可调节收入分配的作用,正如在上海、重庆的试点情形一样。
  但房产税开征与否与其对房地产市场的调控作用大小之间仍然是一种非线性关系。所有的税收政策都是公共政策。房产税属于直接向个人、家庭征收的税收,因而更是一项万民关注的公共政策。任何一项公共政策,要从纸面走向实际执行,都必须考虑两个问题,一是技术准备是否成熟,二是政策共识是否形成。
  开征房产税的技术准备已基本完成。在房产税的前期讨论中,不仅关于房产税的定位、性质、功能、意义与作用这样的原则性问题已基本讨论清楚,而且如何征集和管理家庭住房信息、如何评估房产价值这样的技术工作也由各地税务部门紧锣密鼓地进行,所以这些问题已经不成为开征房产税的硬性障碍。相对于技术准备,开征房产税的政策共识却迟迟没有形成。
  公共政策的核心问题是“谁是赢家?谁是输家?”,公共政策的形成过程就是这些可能的利益获得者和受损者之间的讨价还价、妥协、博弈直到最后共识的形成。就房产税而言,涉及到的利益主体形形色色,从大的方面说,有中央政府、地方政府、房地产开发商、中介商、高收入群体、一般收入群体等。由于一般的看法是,房产税暂时不对第一套房收取且国家正在通过建设保障房来解决中低收入群体的住房问题,于是当下与房产税利益攸关的团体就集中在中央政府、地方政府、房地产开发商和较高收入群体上面,在这四方面的主体中,仅有中央政府从全局利益的高度出发,是支持开征房产税的,而地方政府、开发商和较高收入群体则都是房价上升的受益者,开征房产税将直接损害他们的利益。
  但在我国现行的公共政策话语框架中,地方政府、开发商和较高收入群体都有很好的意见表达空间和各色各样的表达渠道,中央政府虽然高居权力之巅,但也很难逆势而为。赞同开征房产税的一般收入群体,则因为在这一公共政策制定形成过程中缺少制度性的参与机制,事实上不能对推动房产税的开征有多大作为。
  所以认为房价回升就可能开征房产税,这种思维有简单化之嫌。房价的回升最多为开征房产税创造了一个有利的契机,但房产税最后能否出台,还必须要看有关方面怎能不能以及如何有效利用这一契机,推动相关政策共识的最终形成 



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