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未来五年财政改革的方向、目标与重点

我国现行财政体制的基本框架成型于1994年分税制以后,财政目标模式的确定则是1998年国务院领导提出“建设社会主义公共财政”之后。此后,公共财政作为与市场经济相适应的财政模式,替代了计划经济时期以国家分配论为主的财政模式,被学界和政界、乃至社会公众广泛接受。

公共财政的基本要求有两条,一是体现政府提供公共产品和公共服务的要求,财政支出结构以满足公众需要为主,表现为用于民生的支出所占比例较大,二是财政民主决策,现为财政资金的配置上要引入公共选择程序、财政资金的使用管理要公开、透明、规范。此外,严格规范的财政管理更是公共财政的题中应有之义。

一、财政改革的方向:坚持公共财政的制度成果

从国内的主流观点来看,公共财政仍然是我国财政改革与发展的基本方向,某些特定时期提出的、针对特定的问题的财政模式——如“民生财政”——都没有能替代公共财政的基本地位。鉴于我国公共财政的建设仍然处于仅搭建了基本框架的阶段,因此,未来相当长一个时期的财政改革仍然是在坚持公共财政的基本方向下,在具体问题上所进行的调整与深化。

二、关于财政改革的目标

未来五年,财政改革的目标可概括为12个字:深化改革、强化管理,服务大局。具体而言,深化改革一是要将1994年分税制深入到省以下层次,构建事权与财力匹配的财政体制,三是提高直接税比重,优化税制结构等。强化管理则主要是完善公共预算制度,加强对财政资金的全口径管理。服务大局则主要是服务于我国总体经济社会转型和经济社会发展战略目标的调整,如促进经济结构转型升级、完善收入分配格局,加强民生保障,推动主体功能区建设、促进基本公共服务均等化等。

三、财政改革的重点

(一)深化省以下分税制改革,构建事权与财力相匹配的财政体制

1、逐渐地、相对清楚地划清各级政府之间的事权范围。

2、通过调整税收还比例、转移支付结构、调整税种等促进各级政府财力与事权相匹配;

3、逐渐构建相对完善的地方税体系,重点是扩大资源税改革的范围,适时推出房产税。

4、加强地方债务管理,赋予地方政府发债权。

5、加强县级基本财力运行与保障机制。

对于广受诟病的土地财政,从财政的角度看,已有研究认为,这主要是因为现行财政体制下财权过多向上级、特别是向中央政府集中同时各级地方政府之间事权范围不清所致。因此改革对策是通过建设地方税体系、允许地方发债、重划中央与地方税收分享比例、以及厘清政府间事权范围的方式进行处理,当然同时还要辅以对地方财政的严格监督与问责。

(二)构建“四位一体的”的公共预算体系

主要是构建包括公共财政预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府性基金预算在内的全口径预算体系,将所有政府资金纳入预算管理,其中重点又在于国有资本经营预算和社会保障预算。

(三)推动结构性减税,优化税制结构,逐渐提高和增加直接税比重

1、扩大营业税改增值税的范围,尽快推广到全国范围;

2、改革出口退税,将资源型产品纳入出口退税范围;

3、尽快将资源税改革向纵深推开,一是由新疆扩展到全国,二是由从价计征要从石油扩展到煤、气等重要资源性产品;

4、适时开征环境税,促进环境保护与生态文明建设;

5、适时开征房产税;

6、研究遗产税;

7、调整消费税科目,将新出现的奢侈消费纳入课征范围。

对于广受社会关注的以调高个人所得税起征点为主要内容的个税改革,财税学者均认为不可取,更多人赞同的是减少级距、降低税率这样负作用较小的改革方式,但同样可以达到社会公众期待的减税效果。

(三)进一步加强、规范财政管理

研究认为,一个与市场经济相适应的财政管理应当是从财政资金的取得、使用到绩效、再到审计和问责的全过程。近年来,我国财政管理制度有很多重大突破,如部门预算、政府采购、国库集中支付、财政投资评审、公务卡等等,极大地规范了财政资金管理。目前问题较大的环节是财政资金的绩效不理想、问责不到位。改革对策是预算公开与提高财政透明度。

(四)调整财政支出结构

从大的方面讲,调整财政支出结构要“有保有压”,“保”主是要保民生、保增长、“压”主要是降低行政支出,严控三公经费。结合党的十八大精神,财政支出结构还将进一步向基本公共服务均等化、向主体功能区建设、向节能减排等领域倾斜。

(五)加强财政宏观调控,继续实施积极的财政政策

继续实施积极的财政政策,适度增加赤字、增发国债,用于重大投资项目的相关建设。

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