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财税改革改什么?(3)——构建相对完备的地方收入体系

1994年分税制改革的目的之一是提高中央财政收入占整个财政收入的比重。从后来的情况看,这个目标迅速地、非同一般地实现了。与之相对应的是,地方财政收入应声下降。前几年一个很名的段子说的是就是分税制后中央与地方的财政收入情形:“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”。

但地方政府一直在努力。

1994年分税制划给了地方政府一批看上去种类多、实则产生不了多少收入的税种。但后来,地方政府通过努力加强征管、认真培养税源,还真的将其中一些“贫税”养成了“富税”,个人所得税、营业税都是例子。但是,由于种种原因,中央先后借势将其纳入共享税的范围,一开始是证券交易税,然后个人所得税,再就是现在进在进行中的营改增(这个稍微复杂些,以后专门再说)。

在不断上收地方财力的同时,中央按属地原则不断下放事权,如前面提到的义务教育、社会保障,以及各类这样那样的事务,给地方带来了巨大的支出压力。不仅如此,原来一些本由中央财政承担着的支出责任——如出口退税——也交由地方与中央一起分担。更重要的是,在近一、二十年里,地方政府还必须承担着发展本地经济、推动城市化下的巨大的基础设施建设、市政设施建设以及各类公共服务支出任务,收支缺口巨大。

地方政府四处找钱,发明出无数令人叹为观止的“模式”。一是卖地,即所谓“土地财政”了,二是借钱,即“地方政府投融资平台“,三是加快开采各类资源。总之,因此,现在被媒体、公众一再热议的种种地方财政之乱象,背后都有着复杂深厚的体制成因。

因此,新一轮财税改革的重点之二在于重建完备的地方收入体系。在展开之前,先说一下地方政府为什么必须要有自己的收入体系而不能仅仅是接受上级政府的转移支付。

财政分权理论对此有很好的解释。简言之,财政分权是指在一个国家中,除了中央政府以外,还存在着地方治理的必要性,且相对于中央政府,地方政府更接近本地民众、最了解本地民众对于公共产品和公共服务的需要,因此需要分权。另外,作为生产公共产品的地方政府,只有当其生产公共产品的成本(税收)与其收益(公共产品的效益)之间距离最短时资金使用的效率最高。因此,要想更好地为人民服务、为纳税人服务,地方就必须拥有根据本地实际实际情况决定财政支出怎样使用的自由,即财政支出的决定权。再进一步延伸下去,就到了根据本地提供公共产品的需要,经过本地民众的同意后,确定一个合理且正当的税收水平上面,即税收决定权。

税收是联系政府与民众的纽带。要使地方政府对本地民众负责,要义之一就是要在地方政府与本地民众之间建立、强化直接的收入与支出关系,即地方政府的主要来自本地百姓的税收、拿谁的钱,替谁办事,这个经济上成本与支出对应才能获得最优解的道理,在此一样灵光。

当然,财权背后是治权。这一点在1994年的分税制改革不能明说的东西,后来很多人都看得明白了。后来出现了一个新概念,“财力与事权相匹配”,说起来大致不错,问题就在于忽视了现代大国体系下地方政府必要的财政决定权。对于地方政府而言,中央来的专项转移支付是财力,但不是财权,因为地方政府不能决定转移支付如何使用。专项转移支付越多,地方自由治理的能务就越小,对上听命、依从的程度就越高。即使是一般性转移支付,如果没有法律的稳定性支持,也会将地方政府的注意力牵引到如何讨好中央政府上来。在我国这样一个大国,转移支付当然是必要的(其它任何一个国家都一样),但比例畸高,就会将地方政府引导到不怎么重视本地老百姓意见的歧路上来,进而形成一系列治理问题,最后还要中央政府出面收拾残局。

我认为,可从以下几个方面考虑重新构造相对完备的地方收入体系:

一是地方税建设。那些税基难于移动、产权明晰的资产,是地方政府的天然税源,如现在讨论来讨论去的房产税、资源税都应当成为地方政府的主体税种。另外,那些在本地从事生产经营活动的公司、企业,由于消费了地方政府提供的基础设备和与公共服务,因此其税收中的一部分也要交给地方政府,如营业税。当然,随着营改增的全面推开,现在讨论已指向消费税了;

二是转移支付。这包括两部分,一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付,二是要求下级政府承担某一特定任务、政策的专项转移支付。我认为,需要在促进基本公共服务均等化的指导思想下,理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付,重构转移支付体系。特别重要的是,要通过一定的方式,增强转移支付的稳定性和和可预期性。

三是少量的收费收入、基金收入、资产性收入,严控地方政府的卖地行为。

四是允许地方政府公开债务,开辟为基础设施融资的阳光通道,同时加强立法监管,加强债务的使用管理、加强市场对于债务的优胜劣汰,保证地方债情况清楚、规模适度、风险可控。

总之,1994年的分税制本来是将地方政府的财权问题作为一个制度的组成部分内置其中的,后来由于种种变故,地方收入体系已被冲得七零八落。新一轮的财税改革应当逐渐将其恢复起来。

(2013/6/2)

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