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财税改革改什么?(4)

——以促进基本公共均等化为导向重新设计转移支付体系

转移支付体系是分税制的三驾马车之一。理论上讲,转移支付体系的功用主要是平衡地区间的财力差距。当然,在很多国家,转移支付还有另外一个作用,就是保证中央政府权威。我记得毛主席说过一个话,十分应转移支付的景,通俗到了极点、形象到了极点,“手里没有米,叫鸡都不来”。

1994年分税制时设计上就留有地方财政收支之间20%的缺口,制度安排上就是由转移支付来填齐补平。转移支付使用标准化计算公式,即:

地方所得的转移支付=地方标准财政支出-地方标准财政收入。

当然关于标准化财政支出、标准化财政收入的具体规定和计算都很复杂,不过现在看来,那时用的“标准”二字其实已内含了今天所说的“均等”的意思。

这当然说的是一般性转移支付,其功能是平衡地区财力,保证在一个国家范围内,中地区之间的财政能力大致相同。

从后来的情况看,一般性转移支付制度历经变化,但由于种种原因,并没有真正发挥出平衡地区财力的作用,反倒是地区差异越来越大。与一般转移支付的萎靡不振相对的则是专项转移支付的兴盛。中央拨给地方的钱,或指定用途、或要求地方配套,大大损害了地方的财政自主能力,当然也是地方政府跑步进京、各类形形色色的驻京办层出不穷的制度性原因之一。

所以,本着坚持分税制制度成果的基本方向,本着地方政府应当且必须保有一定的财政自主权的要求,新一轮财税改革的重点之三即是:以促进基本公共服务均等化为导向,调整现行转移支付体系。要点如下:

1、扩大一般性转移支付规模。除了现在的财力性转移支付,应采取措施取消税收返还,将其并入财力性转移支付。还应结合“营改增”对中央与地方财政体制形成的倒逼之势,调整增值税的中央与地方分享比例。

2、一般性转移支付的功用是促进地方间财力相对均衡,促进基本公共服务在全国范围内的均等化。宜由中央确定覆盖全体国民的基本公共服务内容、最低标准,以此作为计算各地标准财政支出和应得的转移支付的依据。

3、专项转移支付仍然需要存在,但的确需要收缩范围、种类。据说,中央财政现有各类专项转移支付计200多项,应大力整并,特别是其中一些已经成为经常性事务的专项更要并到一般转移支付之中去。

4、中央对地方的专项转移支付要度试行合同管理。由于专项转移支付通常都附带着中央政府特定的政策意图与目的,因此可以合同的方式委托地方政府执行。地方政府获得专项必须以能保证实现中央政策意图为前提,不能达到合同规定的要求,要么叫停,要么不能以后参加同类资金的申请。重点是加强合同管理。这一点,我们要学习的还很多。

5、最重要的一点是,转移支付必须法定,以利地方政府明确预期,统筹安排地方支出。理想的境界当然是仿国际惯例,制定专门的《转移支付法》,但估计一时半会我们还不可能做到,因此退一步地,似可以增强转移支付的公开性、科学性等方式来予以弥补。

顺便说一下横向转移支付的事。与各位财政学界的同仁一样,我也久闻德国横向转移支付的盛名,不胜钦慕之至。但一直也很疑惑这样一套体系没有联邦政府强力介入,各省仅靠自觉怎么维持得下去。去年,我所在的单位有一个中德合作项目,来了好些个德国财政专家,经过反复讨教,这才明白,德国的横向转移支付体系其实也就徒有其名,因为在各省之间转移财力,虽然不是通过联邦政府以的名义进行,却是通过另一个类似的组织——各省的财政联盟——来做这个事的,背后同样是法律强力保证。我这才恍然大悟,也去了我心中多年的疑问:德国人凭什么这么自觉?

王绍光写过一个文章,题目是《转移支付后的政治逻辑》,非常有趣。这也说明,转移支付作为中央控制地方的方式之一,从来都存在,以后也不可缺少。因此,对转移支付的讨论的经济性的一面,同时也不要忘记还有政治性的一面。

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