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财税改革改什么?(5)——预算全口径、管理全过程

在上面四篇博客中,我们谈了三个方面的改革,一是重划事权,二是重构地方收入体系,三是规范和扩大转移支付。这三个方面都属于财政体制方面的内容,主要涉及中央与地方之间的纵向财政关系。下面,我们进入财税改革的第二个大的方面:财政管理。

财政管理是指财政部门与同级政府部门之间的财政关系,是横向概念。这种关系简单地说,就是财政作为管“钱”部门,向其它政府部门提供资金,支持其完成自己的职责所形成的资金方面的管理与被管理的关系。有人对财政二字进行了拆解,“以财行政,以政控财”,很贴切地道出了财政管理的内涵。

在我国,财政管理的核心可概括为六个字,即“全口径、全过程”。“全口径”是指所有的政府收支纳入预算管理之中,“全过程”是指财政管理制度要覆盖从资金申请、使用、采购、到监督、绩效、审计、问责的每一个环节。

1998年以后,我国财政管理有质的飞跃。广为人知的是搞了几个大的改革,一是部门预算,二是政府采购,三是国库集中支付,还有收支两条线。这些都大大地加提升了财政管理的水平和质量,可以说有口皆碑,好评如潮。其实这些年来,在加强财政管理方面,时不时就有所新动作,我去年曾受命写了一节“政府收支管理”的书稿,于是整理了一下现行财政管理制度,七七八八算下来,居然有十好几个环节,包括政府收支科目改革、财政投资评审、公务卡、财政监督等等,算得上越来越强、越来越细。这也符合大家现在“财政的钱越来越难花了”的直观感受。

现在,财政管理方面面临的主要问题都是1998年以后新出现的。关于预算的全口径问题,主要针对是三个方面,一是近年来庞大的国有资本经营收益问题,二是越来越庞大的社保基金问题,三是各类政府性基金问题。这三者的共同点都是由财政这个理论上应该唯一的理财部门之外的部门在管理,分别是:国资部门、社保部门以及征集政府性基金的部门。

这种分散理财的情形其实和实行收支两条线之前的情形没有本质的不同,都是政府收入分散、部门利益固化、财政不能统揽,从而损害了财政的整体性、政府部门间的公平性,增大了财政风险、助长了部门利益。对策当然是由财政将这些资金统一管起来。这事说了很多年,但一直进展缓慢。去前年业界热议过《预算法》的修订,其中重中之重就是实行预算全口径,即预算=一般公共预算+国有资本经营预算+社保基金预算+政府性基金预算。从现实性和迫切性来讲,我认为,新一轮的财税改革一定会在这个问题上做文章。

关于财政管理的全过程。中山大学的马骏教授写过一本《比较预算》的书,细致阐明了国外财政管理的每个环节,从申请资金、编制预算、预算审查、预算通过、预算公开到进入执行中的政府采购、现金管理、国库管理、再到形成政府财务报告、审计、评价、问责等,非常细致。对比而言,我国现行财政管理还主要集中在“管住”上,“用好”方面着墨不多,至于政府财务报告、绩效评价、财政问责等更是初级。从发展趋势看,绩效评价有条件得到进一步得到加强和推广,政府财务报告在各方预算公开的呼吁下,也可进一步期待,有此两者作为基础,财政问责也有望水到渠成、有所动作。总之,下一个五年很可能在加强财政资金的全过程管理方面取得显著成绩。

2013/6/14

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