这是2010年发表的一篇文章。拿出来应个景。

在公共财政改革不断深化的背景下，作为与市场经济相适应的构建公共服务型政府的新型理财方式，政府购买服务正逐步进入公众视野，并日益成为我国财政实践的一部分。目前，上海、深圳、山东等地已不同程度地启动了政府购买服务的行动。广州市于2009年通过了《中共广州市委、广州市人民政府关于学习借鉴香港先进经验推进社会管理改革先行先试的意见》，第一条即为加快转变政府职能，推进政府购买服务。今年7月份，北京市民政局也表示，市区两级财政将出资1亿元向社会组织购买300项公益服务项目。

什么是政府购买服务？哪些服务可向市场购买？其操作要领何在？对我国而言，如何推广政府购买服务？本文拟对这些问题进行初步的探究。

哪些服务可向市场购买

从理论上讲，凡是能确认受益主体且能衡量受益程度因而具备收费条件的公共产品或公共服务，就可以交由市场生产、政府买单。这里有两种情况：一是服务的质量标准明晰，双方可以事先详细约定权利、责任和价格等，即使受益主体不能量化到个人，但政府还是能以一个公平的价格支付相关费用，典型的如各类市政服务的购买，我们可将这类服务称为“硬服务”。二是该项服务难有详细的服务质量标准,在很大程度上取决于接受者的主观感受，但受益主体清晰，政府因而可以直接补贴消费者，由其自主选择服务的提供商，我们将这类服务称为“软服务”。无论是哪一种方式，现实中政府购买服务往往还需要具备以下操作条件：

市场上有大量的服务提供者。一方面，大量服务提供者的存在能使政府在转出某种公共服务的生产时有承接的对象；另一方面，大量服务提供者的存在使市场能始终保持一定的竞争性，因而无论是政府亲自购买还是间接购买，都能以合理的价格获得，从而规避或化解公共产品定价这一核心难题。

政府亲自购买服务时，服务本身要易于列出详细的质量要求和标准。一般情况下，政府需要与服务的提供者签订正式合同，因此双方必须在合同中对服务的质量、标准、规格、费用、违约责任等进行相对明确的约定，才能保证后期的顺利执行。这往往是政府购买服务的重点和难点。政府间接购买服务时，受益主体应当十分明确。某些公共服务（如各类老年服务项目、医疗看护等等）依赖于接受者的主观感受，因此政府要通过制订条文确定合适明确的受益主体。

政府有能力对政策和管理进行全过程控制，从而进行正确监督与评价，合同监督成本可接受。不存在相关的法律阻碍。

具体到服务的种类，结合国内外的实践，可以归纳出以下几个方面：

市政服务：道路清扫、保洁、城市绿化管养、管道修缮维护、垃圾收集等。

社区公共服务：包括对社区家庭和居民个人提供权益维护、社会救助、优抚安置、心理辅导和矫治、纠纷调解、治安、外来人口管理、公益服务、老年服务等。

非基础性教育和医疗服务：包括特殊人群教育、学前教育、幼稚教育资源的委托管理、社区医疗卫生服务、突发事件后的精神救助等。

行业性公共服务：行业调查、统计分析、资质认定、项目评估、业务咨询、技术服务、贸易纠纷诉讼、电子商务公共信息服务等。

技术性、中立性公共服务：包括咨询、审计、监管、评估、科研服务、再就业教育培训、农民工就业培训、社会就业指导和服务等。

其他适宜向市场购买的服务。

怎样购买服务

依据硬、软两种服务的不同特点，国内外政府购买服务实践常常采取以下两种方式：合同外包与凭证制。

合同外包：补助生产者 所谓合同外包，是指将原来政府直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构(包括由事业单位转制而来的社会组织)来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量来支付服务费用，这种方式适用于那些可以详细说明服务的标准、质量、规格的硬服务。因此，合同外包的实质是对生产者进行补助，其主要操作方式是竞争性招标（在美国是最常见的方式，在英国则是对市政服务强制性的要求）。在操作中可按如下程序进行：确定招标的服务种类，准备招标合同细则，发布招投标说明，投标，评估标书和签约，监测、评估与促进合同的履行。

由于政府购买服务的实质是引入竞争，因而在合同中不应对投标对象设置身份歧视性条款，各类营利性企业、非营利组织甚至政府部门内相关职能部门均可作为投标主体。另外，既然是合同，就必须尽量考虑合同的完备性，一方面要详细说明所购买服务规格、质量标准等，另一方面要说明合同双方的权利义务与违约责任等，文字要清楚，含义要准确、无歧义。经验表明，这往往是政府购买服务项目中的重点与难点。2007年在突尼斯召开的一次政府购买服务的国际研讨会上，与会者一致认为，合同外包往往要求某种类型的合同安排和对合同内容、条款、术语的清楚理解，例如时效、服务数量、财务、责任等。

凭证制度：补助消费者对于那类与消费者的主观感受相联系、难于说明质量标准、规格的“软”服务，如特殊教育、老年看护等，通常在国外政府购买服务的实践中多使用凭证制度，即由政府向符合条件的公民发放购买凭证。与合同外包补贴生产者相比，这种方式则是直接补贴消费者。

同样，政府采用凭证制度的前提，也需要市场上有大量的服务提供者，竞争相对充分，消费者可以方便地面向市场寻找、选择自己需要的服务提供者。与合同外包相比，凭证制度的优势在于：可以适应特定群体、个人的个性化差异，提高消费者对于政府服务的满意度；同时这种方式最大限度地降低了政府监督与管理成本，因为将服务的选择权交给千百个消费者，他们从最大化自身利益出发所进行的分散决策能自动解决在政府集中购买情况下所必需的对于服务提供者的选择、比较、监督和更替等复杂工作。此外，凭证制度还能有效地促进竞争，提高服务提供者对于消费者的回应率。

如何推广政府购买服务

从总体来看，目前我国政府购买服务的实践尚停留在零星个案的水平上，向市场购买服务的范畴大多停留在因人力不足或专业技能缺乏导致政府无力胜任的服务领域。对于外包出去的服务，政府在诸多方面尚存不足：

一是透明度不高，合同条文不够清晰严谨。如市场对于当地政府需要购买哪些服务不清楚；双方基于各自利益理解合同条文，导致矛盾时有发生，甚至对簿公堂。

二是竞争度不够，如在选择服务提供者时较多地使用定向方式而不是市场化程度更高的招投标方式，很多时候中标对象仍然是那些政府体系内的事业单位。

三是监测、评估服务的方式较为陈旧，不能反映消费者对于服务的真实感受。

四是个别地方和部门还存在着将本职工作外包出去、自身赋闲的反常局面。

五是在核定服务价格方面存在过大的自由定价空间，外包后相关财政支出不降反升，形成了新的设租和寻租现象。

笔者认为，政府购买服务作为市场经济条件下一种新型的理财方式，在我国财政实践中具有广阔的应用空间。为了推进此项工作进入良性发展，可以从以下几个方面努力：

一是进一步转变理财观念。 改革开放以来，我国政府的理财观已发生了从单一注重投入到投入、产出并重，从计划经济时期财政资金主要补贴生产者到现在补贴生产者与消费者并重的转变。近年来，随着公共财政和民生财政的引入，财政资金的支出压力正急剧增加，在这种情况下，更需要转变理财观念，积极寻求和探索能增强和关注财政资金使用效率的新型理财方式。政府购买服务作为市场经济条件下政府提供公共产品（服务）的方式，有利于节约财政资金、提高公共服务的质量，应当在更大范围和程度上得到推广。

二是将提高透明度和竞争度作为推广政府购买服务的两大基点。 政府购买服务是一个综合的过程，其中蕴含着复杂的管理问题，但究其根本，透明与竞争是政府购买服务制度的灵魂和抓手。 我国政府购买服务中的很多问题都与透明度不高、竞争度过低有直接关联。以部分地区面向市场招标时没有足够的投标者为例，不可否认某些购买项目在启动之初时的确存在市场准备不足因而应者寥寥的情况，但是仔细分析大多数的流标案例，其中均另有隐情。即使真有缺乏足够服务提供者的情况，只要假以时日，根据需求引致供给的经济学原理，市场自然会创造出来。再以当前有的地方实行政府购买服务后相关财政支出不降反升为例，这种情况除了因服务人员增加、成本上升的正常原因之外，多数时候是因为政府指定服务提供者所致，或是由某一个或几个服务商长期垄断所致。政府购买服务的精髓在于打破垄断，一旦竞争比较充分，有关公共产品（服务）的价格优惠自然会呈现，服务质量也会相应提高，提高财政资金效率的目的也能达到。

三是明确管理责任，提高政府购买服务的管理水平。 其一，要准确识别哪些服务项目可以外包，哪些服务项目只能通过发放凭证的方式让消费者自主向市场购买。其二，在此基础上细化合同条款，对于外包出去的服务项目要尽量清楚，准确地列出其标准、质量、要求、规格等。其三，建立良好的消费者投诉机制，保证消费者向政府而不是向服务提供者进行投诉，必要的时候可建立由上级部门接受投诉的机制。其四，加强对合同执行情况的监测，构建由政府、消费者、中介机构共同参与的立体化监督体系。其五，要对外包服务的绩效进行常规化评估，增大消费者满意度在是否续约方面的影响作用。（作者单位：西南财经大学财税学院）

相关链接

政府购买服务的国内试验

近年来，随着我国市场经济建设的深入和政府职能转型的需要，部分地方政府已不同程度地启动了政府购买服务的实践，如2006年上海浦东新区社发局、经委、劳保局等8个政府部门分别与民办阳光海川学校、阳光慈善救助社、街道老年协会等8家民间组织签订了购买服务的协议，2007年6月与32家培训机构签订政府购买职业技能培训成果的协议，3年来已向民间组织支付了1.2亿多元的服务费；广州市海珠区以200万元向社工组织购买青少年事务服务；山东省潍坊市从2009年7月开始实施政府购买社区卫生服务的政策，择优确定了16个社区卫生服务中心和64个社区卫生服务站；深圳宝安西乡2008年1月向5家企业采购“花园街区”；浙江以政府购买服务方式支持毕业生基层就业。

在这诸多探索中，无锡市最为引人注目。无锡市于2005年就开始探索政府购买公共服务，其最初的尝试是当地将结核病防治交给民营的安国医院托管，政府相关职能部门主要进行监督考核，并接受患者的严格评议，在此基础上向供方拨付相关费用。在获得经验后，2006年，无锡市扩大了政府购买服务的范围，将市政设施养护、环卫清扫保洁、水资源监测等11个项目纳入了政府购买服务；2007年起，无锡市又全面实施政府购买居家养老服务，凡市区80周岁以上老人可获得由政府提供的每人360元的居家养老服务补助券，居家养老服务机构按照服务协议选派服务人员提供服务,并向服务对象收取服务券。

中国政府采购报 发布日期：2010-09-03