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地方债务管理体制胎动

从8月1日起,审计署启动了对全国政府债务进行全面审计的工作。与此前的两次审计不同的是,这次审计的范围从三级政府扩大到中央、省、市、县、乡五级,二是重点审计通过新的举债主体和新的举债方式。新的举债主体包括全额拨款的事业单位、国有独资或控股企业、自收自支事业单位等;新的举债方式包括,融资租赁、集资、回购(BT)(建设—移交模式的建设项目)、垫资施工、延期付款或拖欠等。这种摆明了“要把问题搞清楚”的做法是酝酿重大改革的信号。结合新一轮财税改革正在紧张进行的背景,这一动作的意图就更加清楚。但到底改什么?财税体制还是债务管理体制?改革的方向是什么?在此试做一分析。

首先,可以通过近两次审计情况判断地方债务的存废问题。简要回顾一下,2011年,审计署对全国地方性债务进行了全面审计。根据后来发布的审计公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元。从结构上看,债务主要来自于银行贷款,共计84679.99亿元,占全部债务的79.01%;债务主要用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设、生态建设和环境保护等公益性、基础设施项目的支出,共计85930.5亿元 ,占89.38%。

2012年,审计署再次对36个地方政府2011年以来的债务情况进行了抽查。结果基本上与2011年相同。2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长率为12.94%;债务主要用于交通运输、市政建设、土地收储、教科文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护、保障性住房等支出等,共计36434.47亿元,占全部债务的92.14%。

可以清楚地看出,我国地方性债务主要来自于银行贷款,使用上绝大部分用于了两个方面,一是用于交通运输、市政建设、土地收储等关系地方经济社会长远发展的资本性支出,这部分比重最大,约为整个债务的70%左右,二是用于保障房建设、科教文卫、农林水利、生态建设与环境保护等公共财政支出,这部分比例为20%左右。因此,总体而言,地方政府的债务资金使用是正当和必需的。

从财政管理的角度,我们将这两部分目前主要由债务覆盖的分别称之为“建设性支出缺口”和“一般公共支出缺口”。进一步的问题在于,这两大缺口该不该存在?从前面关于地方债务结构的分析上可以看出,无论各方面对地方债务抱有多少批评意见,事实上地方债务的大部分还是用于建设和一般公共收支的缺口弥补上,再加上当前我前城镇化快速发展的背景,地方政府所面临的城市建设、地方经济发展、各类基础设施建设的任务是历史性的,无可回避、基本上没有选择余地。这从近年来土地出让收入的大幅度下降、银行贷款吃紧、地方政府获得资金的成本大为上升的背景下,地方政府债务不降反增的情况可以得到明证。新一轮财税改革即使调整了中央与地方的收入分配比例,也只能对应一般公共支出缺口那部分。也就是说无论财政体制怎样调,也不可能覆盖地方建设性支出缺口这一块。

据此,可对此次债务审计背后的政策意图做一个简单的判断。一是与分税制有关,具体而言是调整中央与地方的收入分配比例,通过重划共享税比例、增加转移支付等,提高地方政府的财政收入水平。这一方向上的改革,目标和终点应当是覆盖上文所言“一般公共支出缺口”部分,当然同时还会辅以事权的适当调整。二是与债务管理体制有关。我大胆预测一下,第一,应当会取消地方政府不得发债的法律规定,否则后面的事情于法无据;第二,应当构建出规则约束型导向的债务管理体制,具体而言,在中央财政层面,会出台针对地方债务进行管理的相关规定,具体应当包括发债条件、债务总体规模、债务发行方式、债务资金使用、债务偿还等内容,改革的目标应当是,地方政府阳光发债,能够通过规范、正常的债务资金覆盖其正当的“建设性支出缺口”,从而在整体上做到地方债数量可控、情况清楚、风险可控,彻底清除当前地方债务隐匿滋生、黑箱运行、禁而不绝的体制性土壤。换言之,在新一轮的财税改革中,地方政府有望获得发债权。

                                                                                                                 2013年8月31日 

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