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我国自1998年实行了部门预算制度改革以来,这些年预算改革方面一直是小打小闹、除了绩效预算有所推进之外,其它方面乏善可陈。《决定》中关于预算管理制度的内容,一举扭转了预算改革多年来萎靡不振的颓势,其力度之大,远超各方预期。

一是《决定》指出,要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”,这对于中国财政而言,将是翻天覆地、石破天惊的变化。所谓权责发生制,是一种会计记账原则,通常与现收现付制相对而言,指政府收入或支出的确认将按照权利或责任的发生、而不是实际收入或支出的时点(现收现付制)作为记录的基准。相较于现在适用的现收现付制,使用权责发生制作为记账基础,更能表现政府资产负债的实际情况。这一点财政学界已讨论经年,但因其有巨大的冲击力,所以一直以来都是“固所愿也、不敢请耳”。如今《决定》出人意料地将其写入,相信对于各方都是一记重磅炸弹。此原则一旦落实,将意味着对于任何一级政府而言,不仅其有实际支配权的全部国有资产将被记入本级会计报表之中,而且其所有负有偿还责任的债务也将入帐(这与《决定》中提出的建立国家资产负债表相呼应)。这对于诸多实际财政状况不容乐观、负债率过高的地方政府而言,此举可能将其“软肋”展现无遗,想必有的还会十分难堪。但此举的好处十分明显,即消解有的政府、有的领导“政府很有钱”的幻觉,使各方人士更加直面政府真实的财政状况,一方面有利于抑制地方政府的借债冲动,另一方面有利于财政部门精打细算,过好“紧日子”。

二是《决定》提出“建立跨年度平衡预算机制”,即今后的预算不再刻意寻求每一年度的预算平衡,而是转而追求一个周期内的预算平衡。至于这个周期具体是指经济周期、还是政治周期,则需要视情况而定。此举的好处在于政府可以在一个较长的时间范围内考虑政策以及相应的预算支持,提高计划与预算之间的关联度,以利于决策时能将可能获得的预算支持通盘考虑,进而克服现在有些地方只管大干快上、不管离任后负债多少的官场沉疴。对于使用财政资金的部门而言,跨年度预算平衡也是一个利好消息,意味着现在大家反映强烈的“年末突击花钱”、“预算一年、一年预算”有望得到制度性的解决。

三是关于 “全口径预算”,《决定》虽然没有直接提及这个词语,但研读全文可以发现,这一思想已成为了准备付诸实施的行动。如在“国有企业改革”的章节中提到要提高国有企业上交利润的比例到30%,且要进入国有资本经营预算部分,在“建立更加公平可持续的社会保障制度”部分提到要“完善社会保障预算”,这两者都是“全口径预算”中的内容。另外,《决定》还提出要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”,因此还可以期待“债务预算”这个新概念的出现。

四是关于预算审查职能,《决定》指出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”,这表明人大在预算中的作用将会进一步加强和提高,现代预算格局有望起步开局。

 

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冯俏彬

冯俏彬

173篇文章 3年前更新

教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖;2012年获第五届全国财政科研优秀成果一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客文章、观点,与本人所在单位无关。

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