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在通往一体化的道路上,最大的难题在于跨越、削弱行政权力之间的分隔。在长三角、珠三角地区的一体化过程中,曾屡次遭遇经济一体化发展与行政单元权力边界难以逾越的矛盾,即使在同属于一个省级行政区、协调难度相对较小的珠三角地区,一体化之路也并不顺利。鉴于北京是首都,历来集政治中心、经济中心、文化中心于一身,天津、河北与之合作,协调难度自然更大。正因为如此,在启动京津冀一体之初,就应高度关注区域协调机制的建设。

目前,国内采用较多的区域协调机制通常以下几种,一是设立区域协作领导小组,确定合作的原则、方针以及重大问题决策,二是签订城市合作框架协议,规定双方或多方协作的主要领域、相互权利义务等;三是设立市长联席会议,负责协调、沟通情况、商定具体问题处理,联席会下面通常下设有秘书处、办公室和若干个专责小组;联席会议实行轮值制等。从实行的情况看,这类协作通常自愿有余、约束不足,因此常常消散于无形之中。

京津冀地区一体化的协作机制需要同时兼顾自愿性和必要的约束性,处理好区域规划的约束力问题和协作利益补偿、分享问题。具体而言:一是提高京津冀一体化规划的约束力。习近平总书记已明确要求,要“要抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划,明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题”。一旦规划制定完毕并得到各方同意,就必须通过一定程序使之成为具有较强约束力的条文,“一张蓝图干到底”,保证规划的严肃性和一体化进程的顺利推进。如果仅有规划而无相应的约束与执行机制,京津冀一体化很难取得实质性的进展。在这方面,广东省曾有过教训。早在2004年,广东省就出台了珠三角协调发展规划,但由于缺乏相应的约束与执行机制,一体化之路始终举步维艰。直到201110月,广东省人大出台了《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》,珠三角的一体化才步入了快车道。二是要建立按空间分区的管治机构。这相当于建立实施规划的执行机制。所谓空间分区,是一个类似国土功能区的概念,即按产业、城市、生态等功能对京津冀地区进行统一划分,确定每一个地区在区域内的主体功能。在此基础上,设立跨越三地的管理机构,整合原本分散在三个行政区内的同类功能。比如,在三地原有的土地管理部门之上,成立一个区域性的土地管理机构,在三地原有环境管理部门之上,成立一个区域性的环境管理部门……诸如此类。这些管理机构负责统一制定区域内土地、环境等方面的管理办法、执行标准以及各方具体职责等,再交由三地原有的机构具体执行。三是合理好处理区域协作中的利益问题。这又分两个方面,一是利益补偿,比较典型的例子将出现在环境生态领域,比如,如果确定河北省应当为京津冀地区的大气质量而关停并转更多的工厂和产业,其中所发生的成本和带来的损失,受益方就应当有一个说法。另一方面是利益共享机制,由于区域协作所产生的利益,需要在相关各方之间进行合理的分享,比如,如果河北地区为北京市产业升级提供了土地,那么北京市因挤出低端产业、发展高端产业所产生的利益溢价就要通过某种形式使河北能从中分享到一部分。只有这样,才能保证区域间的协调以一种可持续的方式进行。

总之,区域一体化过程中绝非仅仅是经济方面的一体化,而是产业、生态、环境、空间功能、社会、公共服务等全方位的一体化。推进京津冀一体化的过程中,最大的挑战是跨越分割的行政权力,建立既平等协商、又有一定约束力的协作机制,实现协作利益的合理分享。

 

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冯俏彬

冯俏彬

173篇文章 3年前更新

教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖;2012年获第五届全国财政科研优秀成果一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客文章、观点,与本人所在单位无关。

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