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在本次政府工作报告中,“抓好财税改革的重头戏”位于特别醒目的位置,连今年财政部提交的2014年预算报告也一反常规,在谈具体的收支之前,先将财税改革的诸多事宜放在第一部分。2014年是深化财税改革的元年,看来此言不虚。

比较引人注目的是,政府工作报告中专门讲到了地方债的问题,且用墨不少。这表明,尽管在去年底审计署发布了全国政府性债务的审计报告后,各方比较一致的解读是“总体可控,局部有风险”,但在中央政府看来,同产能严重过剩一样,地方债始终是压在本届政府心头上的一把达摩斯克剑,必须严肃对待。

报告传达出的主要信息是将推出规范的政府债务管理制度。何谓规范,报告简要指出了三个主要方面:

一是将允许地方政府发债。这是建立规范的政府债务管理制度的基本前提。对此,学界、业界已讨论经年,此次总算姗姗来迟。不可小觑这一变化,这反映了对于地方债认识上的一个重大突破,即我国尚处于工业化的后期、城镇化的中期,各地对于建设资金的需求现实而且正当,必须在制度层面“开明渠”,否则就会形成隐患更多、风险更大的地方债“暗沟”。

二是将地方债务纳入预算管理。这是规范的债务管理制度的重要内容。纳入预算管理,一方面意味着地方债务的诸多技术指标,如债务发行总额、累积余额、债务主要使用方向等将更加公开透明,另一方面意味着在政府之外,各级人大、社会公众将在债务管理中发挥更大的作用,而行政长官的政绩冲动、短期行为将得到一定程度的抑制。

三是推行政府综合财务报告制度。综合财务报告的关键之处在于,政府的所有收入、支出(包括债务收支情况)都将纳入报告,这也是克强总理所说的“全口径预算”的意思。一旦编制了此报告,不仅人大、公众可以对政府进行更实质性的评点,而且市场主体还将以此为依据,对地方政府是否具备发债条件、是否有偿还能力进行全方位的评估。换言之,在债务市场上,地方政府将同企业一样,接受市场规则的约束,而这将迫使其在借债、用债、还债上,更加像一个理性的“经济人“一样行事。

除了以上三个方面,一个规范的债务管理制度还至少要包括以下两个方面的内容,一是制度的基本取向,二是技术上的管理指标体系。只要“地方政府可以发债”这一大前提确定且预算法随即进行适当修订之后,就可正式付之行动。由是观之,本届政府工作报告在启动我国地方债务管理体制方面,确有是破冰之举,具有重大的开局意义。

 

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冯俏彬

冯俏彬

173篇文章 3年前更新

教授,博士生导师。2005年毕业于财政部科研所,获经济学博士学位;2005-2006赴美国哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者;2007年获第三届黄达—蒙代尔经济学奖;2012年获第五届全国财政科研优秀成果一等奖。主要从事公共财政、政府预算和应急财政方面的研究。电邮:qbfeng666@163.com。本博客文章、观点,与本人所在单位无关。

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