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深化财税体制改革要打好“三大战役”

 建立现代预算管理制度

  以“预算全口径”为原则,构建完整的现代预算体系。我国预算体系包括4个方面:一般公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和政府性基金预算,另外,根据我国当前实际情况,还要在为地方政府自主发债“开闸”的同时,将各类性质不同、主体不同的地方债统一纳入预算管理,一方面控制债务总量,另一方面规范管理,切实防止债务风险。

  以“管理全过程”为原则,加强重点环节的预算管理。未来一个时期,改革的重点主要是建立以权责发生制为基础的政府会计报告制度、深化绩效预算、加强财政问责,以真正形成一个符合现代政府管理要义的政府收支管理制度体系。其中最重要的是尽快形成政府综合财务报告制度,为此需要重构我国政府会计的诸多基础性制度,相应的改革任务十分繁重,但其效应则可能覆盖长远,对国家治理现代化发挥极其重要的作用。

  实施中期预算框架,建立跨年度预算平衡机制。为了增强计划与预算之间的联系,需要将现行“一年预算、预算一年”的制度向中期预算框架制度转化,建立跨年度预算平衡机制,在35年的时限内综合考虑财政收支安排,实施中期预算框架。这有利于增强计划与预算之间的协调程度,有利于为跨年度重大项目实施提供预算支持,有利于增强经济周期与财政收支之间的协调性。

  加快推进预算公开,提高财政透明度。近年来,我国预算公开从无到有、从少到多,取得了很大进展,但与社会各方面的期待相比,现行预算公开制度还存在着内容较粗、形式单一、外行看不懂、内行看不全等问题,需要进一步改革。改革的重点是扩大公开范围、细化公开内容,不断完善预算公开工作机制,强化对预算公开的监督检查等。与此同时,加强人大对政府预算的审查监督,审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,以增强预算的约束力,提高政府预算的刚性。

  推进税收制度改革

  深化“营改增”,全面实施增值税。理论研究表明,增值税属于“中性税”,对生产经营活动的扭曲效应最小,应当大力发展。我国先后经历“增值税转型”和以“营改增”为主要内容的“增值税扩围”的两次重大改革。现在,增值税已成为我国产生收入最多、影响最大的税种之一。今后一个时期,增值税改革的方向是继续扩围,到2015年全面完成“营改增”,最终替代营业税成为我国流转税的主体税种。

  改革消费税。我国现行消费税主要针对烟酒、汽车、珠宝等11类商品征收,属于选择性征收的特殊消费税。目前,消费税的改革应主要集中在两个方面,一是适当扩大并调整消费税征收范围,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围,长远而言可将一般性消费品全部纳入,以扩大消费税的税基;二是要适时将消费税由目前主要在生产(进口)环节征收改为主要在零售或批发环节征收,为将消费税逐渐打造成为地方主体税种之一奠定基础。

  加快资源税改革步伐。近年来,我国各类自然资源消耗过多、过快,已对生态和环境保护构成明显威胁。要通过推动资源税改革,改变现行资源品价格偏低的情况,促进资源的集约、合理利用。改革的主要方向是将“从量计征”转向“从价计征”,同时归并税费、适度提高税率。目前,原油、天然气资源税从价计征改革已在全国范围内实施,部分金属和非金属矿资源税从价计征改革试点在部分地区实施。下一步改革的重点是推进煤炭资源税从价计征改革,清理取消相关收费基金,适当提高从量计征的资源品目的税额,逐步扩大资源税征收范围。

  开征房地产税。市场经济条件下,一个设计合理、征管到位的房地产税对于调节收入分配、稳定房价、促进地方治理和公共参与都有着极其重要的作用。近年来,我国开征房地产税的呼声很高,相关的理论研究已经很成熟,且在上海、重庆等地也陆续进行了试点,开征房地产税的技术条件也已成熟。目前,房地产税已进入全国人大的立法程序,有望于两三年之内推出。通过五年左右的建设期,房地产税应当成为继营业税之后最大的地方主力税种,在促进地方收入体系建设、加强地方性公共产品提供方面发挥主要作用。

  建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。市场经济条件下,个人所得税是最重要的税种之一,担负着调节社会成员收入分配的重要职责。结合我国现行个人所得税的实际情况,今后改革的重点是适当合并相关税目、降低边际税率、完善税前扣除、完善个人所得税征管配套措施,形成综合与分类相结合的现代个人所得税制度,以此提高政府调节收入分配的能力,促进社会稳定和谐。

  开征环境保护税。近年来,我国环境、资源、生态方面的问题十分突出,开征环境保护税有利于环境保护以及各类资源的集约使用。从现在的情况看,开征环境税的社会共识已经形成,且已进入全国人大立法程序,有望于近期出台。

  清理各类税收优惠政策。近年来各地以各类名目出台了很多税收减免、优惠政策,形成了大大小小的税收洼地,伤害了税收法定、税收一致性的基本原则。今后,要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理,区域发展规划应与税收优惠政策脱钩,对现有的税收优惠政策,即将执行到期的应彻底终止不再延续,对未到期限的要明确政策终止的过渡期,对带有试点性质且具有推广价值的,应尽快在全国范围内实施,严格禁止各种越权税收减免,以维护税收制度的统一性与严肃性。

  使事权和支出责任相适应

  合理、清楚、详细划分中央与地方之间的事权范围。遵循政府公共产品的受益范围、信息的复杂性、激励相容三原则,我国政府间事权划分为以下三类:一是中央事权,主要包括国防、外交、国家安全、司法等关系全国政令统一、维护统一市场、促进区域协调、确保国家各领域安全的重大事务;需要在全国范围内统一标准的基本公共服务事权。二是中央与地方共同事权,主要指具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务,如部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等。三是地方事权,凡地域性强、外部性弱并主要与当地居民有关的事务,如各类地方公共产品和公共服务的提供等。

  构建地方收入体系,促进地方政府事权和支出责任相适应。随着“营改增”的推进,地方财政收入体系的建立应迟早提上议事日程。主要包括以下3个方面:

  一是地方税。凡税基难于移动、产权明晰、有助于提高本地公共服务质量的税种,原则上应当划为地方税,如房产税、资源税等。另外,那些在本地从事生产经营活动的公司、企业,由于消费了地方政府提供的基础设备和公共服务,根据受益原则,其税收中的一部分也要交给地方政府;未来还要结合消费税改革,逐渐将其培养成地方税的主要来源之一。

  二是转移支付。地方政府所获得的转移支付应包括两部分,一是上级政府为平衡区域差距而下达的一般转移支付,二是上级要求下级承担某一特定任务、政策所给予的专项转移支付。结合我国目前的情况,一般转移支付应当成为今后地方政府收入的主要来源。要在促进基本公共服务均等化的指导思想下,理顺包括税收返还、调整分享比例、增加一般性转移支付,重构转移支付体系,增强转移支付的稳定性和可预期性。

  三是债务收入。由于我国城镇化尚处于中期,地方面临的城市基础设施建设任务很重,各类资本性支出很高,需要债务收入与之对应。因此,要结合我国现行地方债的实际情况,开辟为基础设施融资的阳光通道,同时加强立法监管,加强债务的使用管理、加强市场对于债务的优胜劣汰,保证地方债情况清楚、规模适度、风险可控。

  四是少量的收费收入、基金收入、资产性收入,如各类行政事业性收费、地方政府基金性收入以及特殊的资产性收入等。 



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