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产能过剩:政府扭曲价格信号是主因

自去年11月国务院出台《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》以来,有关部门与地方政府纷纷采取各种措施,努力化解产能过剩。但时至今日,产能过剩现象在一些地方、一些行业仍然十分突出,甚至局部有加剧迹象。对此应当如何认识?

  一个基本判断是,当前我国面临的产能过剩主要是体制性而非市场性产能过剩。这意味着产能过剩在一定程度上是我国投资拉动型经济增长模式的附生物,其难于禁绝的主要原因在于一些地方政府利用手中掌握的各类经济资源,扭曲投资成本与运行成本,向企业发出错误的价格信号所致。

  一、产能过剩的根源在于政府价格信号

  政府价格信号是与正常的市场价格信号相对应的一个概念。所谓政府价格信号,是指政府为了实现一定的产业政策目标,通过其所掌握的各项要素定价权以及其它经济资源的支配权,显著降低特定行业、特定企业投资、运行的关键性要素价格,进而大幅度地拉低相关投资成本和运行成本所形成的价格。

  政府价格信号有以下三个方面的特征: 一是选择性强。通常存在于政府重点发展、扶持的产业之中,而不像市场价格一样“普适”于所有行业和主体。二是主要涉及各类投资要素。如土地、银行信贷、自然资源等,同时也包括财政补贴和各类税收优惠,还包括企业生产运行过程中的水价、电价等。三是显著低于市场价格。政府价格信号的作用方向是下拉各类投资成本和运行成本,因而常常引发政策套利,或寻租行为。

  在我国,政府价格信号的形成主要源于两个方面,一是地方政府执政目标中存在过于追求GDP、税收等倾向;二是地方政府手中所掌握的强大经济资源。而政府价格信号是实现这一政策偏向的最有效手段,最终激发出过强的投资动机,并最终导致企业过度投资和产能严重过剩。

  二、政府价格信号的主要表现

  1 .财政补贴。为了支持某些产业发展,一些地方政府采取了各种各样超标准的财政补贴,如财政出资设立产业发展基金,通过入股、直接拨付等方式对企业在投资环节给予补助;对达到当地政府设定目标的企业,按企业缴纳税收的某一个比例进行奖励或返还;通过技术改造、环保投入等多种方式,直接向企业拨付财政资金等。

  2 .银行信贷优惠与金融抑制。为了引导投资,一些地方政府通过投资融资平台发放所谓的“过桥贷款”、或对正常贷款给予财政贴息等方式,降低企业的融资成本。另外,由于我国利率市场化还未完成,金融抑制大量存在,名义资金价格偏低,也是造成投资过度的原因之一。

  3 .低廉的土地、资源价格。为了吸引企业投资,地方政府通常以过低的价格向企业提供工业用地。在一些资源富集的地区,地方政府为了吸引投资,通常会配给企业特定的资源开发权利。

  4 .低电价、低水价补贴。为了鼓励企业生产,一些地方政府出台了针对特定行业、企业的电价、水价的补贴政策,降低了企业的运行成本。

  5 .税收优惠。为了吸引投资,一些地方政府还向企业提供各种各样的税收优惠。据统计,现在已有为数众多的各类国家级开发区、经济区、新区等,其中已出台实施的区域税收优惠政策就有 30多项。

  6 .社会成本外部化。为了鼓励企业投资或生产,一些地方政府放松了环保、社保、劳保要求,降低了企业本应负担的社会成本。

  可以看出,正因为政府既具有刺激投资的动机,也具备刺激投资的条件,才使政府干预市场、干预企业投资决策成为超常态;才使企业在进行投资决策、生产经营决策时,不仅仅要研究市场,更重要的是要研究政府、研究政策;才使企业所面对的价格不仅仅是市场价格,而且是叠加了政府影响后扭曲变形的新价格。

      三、化解产能过剩的关键在于恢复正确的价格信号

  基于上述分析,化解体制性产能过剩的关键在于恢复正确的价格信号,重中之重是要消除政府干预价格的诸多体制性土壤,着力校正价格扭曲,减少政府干预,恢复和发挥市场在配置资源、引导投资、优胜劣汰方面的决定性作用,使企业同时面对真实成本压力和优胜劣汰的市场竞争机制,以此促进技术创新、资源节约、节能降耗、升级换代和结构优化。

  1 .重新学习市场经济理论、全面认识市场功能。必须认识到,在市场经济条件下,市场能够有效发挥调节作用的范围远远大于市场失灵的范围。比如,在促进生产要素的优化配置、提高经济效率方面,市场天然有优势;在发现机会、促进创新方面,市场天生有动力。另外,由于市场体系是建立在无数个体分散决策的基础之上,随时随地处于变化之中,因此极其复杂,即使是现在全部的经济学理论相加,对此也不能完全认识清楚。有必要重新学习市场经济理论、全面认识市场功能,进一步尊重市场、敬畏市场,真正发挥市场配置资源的决定性作用。

  2 .加快推进行政审批制度改革。新一届党中央、国务院成立以来,已先后取消、下放了468项行政审批事项,但目前仍保留了1000多项,地方层面更多,因此推进行政审批制度改革仍然任重道远。今后,凡涉及到企业投资、生产、经营方面的审批,应当严格贯彻十八届三中全会的决定精神,“除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批”,同时“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准,建立健全防范和化解产能过剩长效机制”。

  3 .大力推进要素市场化改革。市场经济条件下,真实、灵敏的价格信号是形成企业正确投资决策最有力的引导力量。必须大力推进要素市场化改革。一是要调整现在分类、分城乡的土地政策,使工业用地的价格能反映土地的市场价值。二是要大力推动各类资源型产品的价、税、财联动改革,适时调整电价、水价,正确反映资源的供求比价。三是要加快推进利率、汇率的市场化改革,形成灵活反映市场资金供求关系的价格信号。四要严格执行有关环保、劳保、社保标准,使之贯穿于企业生产经营的全过程,使企业切实负担起应该承担的那部分社会成本。

  4 .改革干部考核制度,深化财税体制改革。 现行以经济增长为导向的干部考核制度和财税制度是造成体制性产能过剩的重要制度成因。要完善发展成果考核评价体系,纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。要深化财税体制改革,弱化经济增长与地方财政收入之间的连动关系,逐渐将地方政府的主要收入来源转向为本地居民提供良好的公共服务的收益上来,如增加一般转移支付、及时开征房产税和环境税、加快推进资源税改革,等等。

  5 . 增强产业政策的科学性。 对于后发国家而言,通过产业政策实现某种有比较优势的行业的异军突起,本无可厚非,其它国家也有类似成功的例子。但是,必须看到,产业政策具有高度的“建构”色彩,其实质是创造市场、创造供给、创造需求,对政策设计者知识、信息等方面的要求相当高。科学的产业政策重在战略、重在前瞻、重在全局。因此,要站在国际和国内、过去与未来的战略高度上,确定重点发展的产业目录;要重点支持那些关系到全行业健康发展的基础条件和制度环境,而非直接介入企业的生产经营活动;要准确识别产业发展的重大转换点,并提前进行政策调整;此外,政府要做好行业预警、行业准入、市场监管等方面的工作,维护好产业发展的大环境。

  总之,化解产能过剩的关键在于发挥市场在资源配置方面的决定性作用,大力推进要素市场化改革。与此同时要更好地发挥政府作用,尽量减少对微观主体、微观经济活动的直接干预,转而通过制度供给与制度变革,大力发展教育科技,保护知识产权,维护市场环境,依法行政,为市场运行构建出坚实稳定的基础和条件。

 

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