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政府性基金沦为“部门财力”

 

近日社会上对于各类附加费的议论热流滚滚。本文写于2012年,再贴出来参与一下。

 

政府性基金是我国非税收入的重要组成部分,因其数额巨大,又有财政三分天下有其一的说法。

仔细观察现有政府性基金目录,结合我国近年来财政管理的实际情况,我们发现政府性基金有以下几个明显特点:

1、大多无明确的征收期限。在现有的30项政府性基金中,仅有8项规定了明确的征收期限,其它多为“在法律未作调整的情况下继续保留”。

2、部分基金收取的时限过长。在现有的政府性基金中,大多征收时间已超过10年,其中城市公用事业附加最为久远,可以追溯至1964年,征收期限已接近50年。

3、部分基金收取的金额极小。如2011年国家电影事业发展专项资金仅收入6.1亿元,贸促会收费收入仅为0.27亿元,以体育和司法部门收费收入为主的“其他政府性基金”仅收入0.05亿元。

4、政府性基金所形成的财力部门化特色比较明显,但在具体的使用上又略嫌宽泛。各地公布的政府性基金预算管理办法都规定,基金收入既可用于项目支出,也可用于包括人员经费和公用经费在内的经常性支出,这在一定程度上削减了政府性基金的“建设”功能。

理论上讲,政府性基金通常是在国家或地方政府需要进行某项专门的工程建设或事业建设时,因当期财力不能支持而向特定对象、特定区域收取的、具有特定用途的资金。其中至少应包含两层意思,其一,应当专款专用;其二,应当有明确的、与基金支持事项相对称的筹资上限或筹资年限。另外,作为财政收入的一个组成部份,政府性基金同样要适用于财政管理的一般规则,如收支两条线、部门预算、政府采购预算、国库集中支付等,如果出现结余,也要按财政管理的基本原则进行处理。

但是,在我国碎片化的政府管理与财力格局下,政府性基金财力部门化的特色比较浓重。由于政府性基金通常对应于特定事业或建设项目,而这些事业或建设项目必定属于某一特定职能部门的业务范围,因而即使纳入了收支两条线、实行了部门预算管理,政府性基金收入仍然实质性地为相关部门所控制,这就是通常所谓的“财力部门化”。从相当大的程度上讲,政府性基金部门化是造成基金从开征、执行、管理、使用再到中止整个过程中一系列问题的渊薮。举例而言,政府性基金项目历来增易减难,国家多次对此进行清理,但政府性基金仍然处于膨胀、收缩、再膨胀、再收缩、再膨胀的反复之中;近年来,一些政府性基金已出现两极分化的情况,但相关的调整、取消仍然十分困难:一些基金已出现巨额结余,但仍然取消不了,一些基金征收金额微乎其微,仍能继续征收,甚至有些已经到期的基金,在改头换面后又纳入到别的基金名下继续征收……都与基金背后的部门利益有关密切的关系,当然,这也与我国整个政府预算公开力度不够、缺乏公众监督有直接关系。

我们认为,政府性基金是政府财政收入的一个重要组成部分,应当高度重视其对我国宏观税收负担和收入分配格局的一个重大影响。在当前加强财政管理、推进结构性减税、缩小收入分配差距的大背景下,可从以下几个方面加强对政府性基金的使用管理:

1、以“正税清费”的思路对现有政府性基金进行及时清理,坚决控制其总规模。综观现有政府性基金目录,大约分成两大类,一类是附着于“税”收取,如教育费附加,由于其征收的长期性和使用上的公共性,已基本接近于“税”本身了;二是各类“费”,这比较复杂,其中又分为三种情况,一是依附于价格(其中又主要是电价)加收的部分,即价外收费,二是因使用了特定设施而收取(如机场建设费)的部分,这属于使用者付费,三是部门因提供了特定服务而收取的费用,这属于一般意义上的收费。我们认为,鉴于政府性基金的“非税”性质,因此此前清理非税收入的“正税清费”思路对于清理整顿政府性基金仍然是适用的。具体而言,凡是那些事实上已具有税收性质的基金,可通过一定程序归并,纳入税收的整体管理之中;对于价外加收的“费”和具有使用者付费性质的“费”,应归并到价格之中,通过价格来体现;属于一般性收费的,则应经过严格审批的程序,该留则留,该去则去。

2、明确政府性基金的征收金额或征收时限。由于政府性基金通常对应于特定项目或事业,一般而言,其所需金额相较于支持政府日常性支出的税收,更有核定收取总额或时限的条件,因此更易于实施更符合公共财政要求的、以支定收的征收原则。但是,由于种种原因,现有政府性基金往往设立了以后就很难取消,甚至在其对应支持的项目或事业已完成的情况下仍然如此,这是很不合理的方面。因此,应在适当的时机对现有政府性基金进行清理,凡是那些达到了征收金额、达到征收年限的基金,都应当及时停止,以免成为企业的长期负担,对那些征收金额极小、充满部门色彩的基金,更是要及时取消。

3、进一步明确政府性基金收入的财政性质,纳入财政综合预算进行管理。无论是哪种政府性基金,均是以公权为后盾、向社会有关方面收取的收入,都是广义财政收入的一部分,必须纳入综合预算的范畴进行管理。一方面,在已实行“收支两条线”管理的基础上,要实质性地弱化政府性基金与特定部门之间的收支关系,部门的正常开支经由部门预算,详细测定、严格管理,不与其对应的政府性基金发生联系,更不允许部门自收自支、坐收坐支;另一方面,财政部门要对基金实行专款专用的管理,但对基金使用中出现的结余,也应按正常渠道转入一般公共预算,纳入财政的大盘子,屋里整体谋划,认真测算,适时取消那些已无必要收取的基金。

4、进一步加大政府性基金预算公开的进程与力度。今年,政府性基金第一次出现在部门预算公开的内容中,受到社会的广泛关注。正因为如此,一些政府性基金使用管理中存在的痼疾才得以呈现,公众诘问开始增加,这非常有利于加强政府性基金的清理整顿和规范管理。不过,现在有关政府性基金公开的内容十分粗略。建议进一步加大政府性基金的公开程度,至少要细化到经常性支出、项目支出这样的大类,既要有按年度的公开信息,也要有整个项目建设、管理、营运的信息,以利于各方面甄别出所对应的政府性基金的期限、金额信息,从而加强监督、规范运行。

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