美国公共预算学家科伊指出，公共预算的核心命题是：如何决定给A而不是B项目X美元？在这短短的一个句子中，至少蕴含了两层意思，一是公共资金到底给A还是B？这是从政治层面看预算；二是给多少？这是从技术层面看预算。在我看来，这是迄今为止对于预算最精辟的概括。所有时代和所有形式的预算，无不在回答这个问题。

 从理论以及发达国家公共预算的实践上讲，预算主要有三大功能，一是控制，即通过控制资金的使用方向保证公共资金不被浪费，这是公共预算最基本、也是最重要的功能；二是管理，即通过改善资金使用方式，提高政府运行的整体绩效；三是计划，即公共资金的使用必须服务于中长期政策目标的实现，当然同时政策目标也不可脱离预算资源的现实约束。对于任何一个时期、任何一个国家而言，预算这三大功能都是同时存在的，但在不同国家、不同时期，这三大功能是各有所侧重的。简言之，预算越初级，其功能越倾向于控制一端，预算越发达，其功能越倾向于计划一端。

以此比对我国预算的实际情况，可以清楚地看出，当前我国预算仍然主要是以控制为主要导向的，即使近年来绩效预算有所起步，跨年度预算提上议事日程，也不能改变这一控制导向。之所以如此，主要还是基于我国预算管理的现实情况。

 国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》明确指出，当前我国的预算工作中主要存在以下问题：一是管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；二是预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；三是预算约束力不够，财政收支结构有待优化；四是财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；五是预算透明度不够，财经纪律有待加强；六是财政可持续发展面临严峻挑战。可以看出，以上六条中的四条，都是“剑”指预算管理中“控制”不到位的问题。

这种情况的发生有多种原因。第一，我国预算的历史还不长，即使追溯到“预算”这个词第一次进入中国之时，也不过是上个世纪初期；如果仅从建国以来的情况看，我国直到1995年才有了第一部《预算法》，至今不过二十年。第二，长期以来，我国预算管理的重点主要集中在如何为国家建设筹集足够的财政收入上面，对支出方面的管理则相对较弱，直到1998年以后才有所改观。第三，也是更重要的，我国对于预算资金如何使用的公共决策机制还很不健全，如何分配资金、如何使用资金、资金使用效果如何，在很大程度上是一个政府内部管理的问题，而远不是一个公共话题。正是因为如此，才给一些部门、一些官员随意使用财政资金的提供了空间，以至引发社会公众的强烈不满；同时也使得预算制度自身的变革缺乏足够的外界压力，现行预算制度跟不上形势发展的需要。

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》将财政提高到“国家治理的基础与重要支柱”的高度，这是明察古今中外历史兴替、政权更迭的高屋建瓴之举。实践层面上，新一届党中央、国务院就任以来一直劲吹反腐风暴、高举“八条”，誓言要营造“不敢、不能、不想”的从政氛围。在这种情况下，完善以控制为主要导向的预算制度，正在成为所有使用公共资金的部门、人员“不能”的行为守则。

我认为，作为“花钱守则”的预算制度，要真正控制住一些部门、一些人员在公共资金的花费上的贪腐和浪费，预算管理制度自身应当做到以下十二个字：

全面。即不留死角，将政府的所有收入和支出都纳入预算，实行全口径预算。

标准。这里有两层意思，一是这财政部门在分配资金时，应当按标准进行，尽量将预算资金分配中的随意性、自由裁量权降到最低；二是各个部门在申请、使用预算资金时，都应当依据事先制订的标准执行。

公开。除非涉及国家机密，所有与公共资金分配、使用的信息原则上都应当公开，大到一级政府的综合财务报告，中到一个部门的预决算，小到某一专门经费的专门信息，均应如此。

绩效。预算资金不仅要使用方向正确，而且应当讲求效益。

审计。所有预算资金的使用结果都应当接受审计。

问责。对于审计中发现的预算资金使用的不当行为，要按规定启动问责程序。

因此，一个控制导向的预算制度应当涵盖从预算资金申请、使用、监督、评价、调整的全过程。以此反观我国现行预算制度，可以明显观察到的改革方向是既需要完善、强化前端环节，也需要尽快创设后端环节。

以“标准”这一预算管理中的前端环节而论。这些年，财政部门修订、完善、出台了不少资金分配和使用标准，有些方面进步明显，如基本支出方面，人员经费和公用经费的标准早已成为各部门申请预算的计算依据；但有的方面就问题多多，比如占各部门大部分支出的项目经费，事实上是没有标准的；中央对地方的转移支付方面，一般转移支付算是有标准（虽然经常变动），但专项转移支付就难说有标准。标准缺乏或标准过时，已经成为预算资金申请、分配中一个矛盾最集中的领域，急需改革。去年财政部发布了新的《中央和国家机关差旅费管理办法》，其中在标准方面就多有新意，如将公务人员出差按职别规定不了同的住宿标准和交通工具标准，就是比较细致的标准化工作，而且这个标准只规定到中央一级而不是“一刀切”地适用于普天之下，这就为各省、各地制定适合本地情况的标准留出了空间。这也是标准制订过程中的一个值得重视的新思路。当然，与这一具体、相对好操作的标准而言，是财政资金分配、使用中广阔无边而且极其复杂、艰难的各类项目标准、转移支付标准，还有待投入巨大的精力填补“标准”空白。

再说“绩效”这一预算管理的后端环节。近年来，我国财政绩效管理方面有所加强，但是与全面、深化、精细的绩效管理相比，这方面的空间、差距十分巨大。从很大的程度上讲，从合规性管理到绩效管理，相当于是“从走兽到飞禽的变化，非有痛苦的过程而不能得”（黄仁宇语）。因为真正的绩效管理，是与管理上的充分授权、以及与之相适应的绩效审计、绩效问责等机制紧密联系在一起的。也就是说，如果要追求真正意义上的绩效，就必须赋予有关部门、有关人员随机应变、甚至改变原有资金用途的权力。而这，与我国主要以控制为导向的预算管理是有内在冲突的。当然这只是一个“绩效”程度的问题，并不妨碍当前在控制型预算中同时导入资金绩效的追求。

     财政审计作为预算管理的一个环节，要真正发挥作用，有赖于以上各个管理环节的相互支持。以合规性审计为例，实施审计首先要有“规”才能审，这就是前文所说的“标准”。如果要转向绩效审计，更要依靠对于绩效的详细定义。

     “预算是和平时期对于政府的非暴力控制”。要控制住公共资金花费中的种种不当倾向，要切实发挥财政审计在其中的作用，首先要回到建立健全预算制度的基本轨道上来。鉴于我国现实的管理基础，当前预算改革确是任重道远，任务艰难复杂。但无论如何，为政府花钱“立规矩”、定标准，并同时推进公开、绩效、审计、问责等后端环节，已成不可阻挡之势。也唯有如此，财政改革方有望不负“国家治理的基础与重要支柱”的重任，真正成为国家治理的重器。