促进区域协同发展的七大关键-冯俏彬的财新博客-财新网

1、谨慎使用行政区划调整的“利器” 当前在讨论区域一体化问题时，有一种意见是通过调整行政区划使行政区域与问题区域相一致，从而达到快速协调解决各类区域问题的目的。这种建议有一定道理，但由此引起的社会振荡太大，成本过高。如果仔细分析当前制约区域协同发展的各类问题就可以发现，必须通过区划调整来解决的，主要是因人口大量集聚而导致的城市空间狭窄、地方政府治理权限过小的问题。在这种情况下，的确可通过区划调整将原来属于农村的部分区域调入城市区域，或者推动如经济发达县（镇）的改（设）市，或者调整市辖区等等。除此之外的一些重大区域公共问题，如行政区经济、基本公共服务不均等、区域规划、产业调整、基础设施统筹等，都不需要运用区划调整而“用力过猛”，而应当以强化区域协作为着力点，徐图以进。考虑到即使通过区划调整解决了一些问题，但或迟或早这些问题还会在新的区划层面上重新出现时，就更是如此。

2、设立区域委员会

相对于调整行政区划，设立区域委员会是一个较为温和且更为可行的办法，适用于推进某一区域的一体化发展。比如当年韩国在推进首都圈整备行动中，就在中央层面专门设立了“首都圈整备委员会”。在我国，以下两种情况下可考虑设立区域委员会，一是象京津冀一体化这样带有显著政府意图的国家战略，二是在涉及多个省级行政区的区域协同之中。区域委员会可有几种设立方式，一是由中央牵头设立，二是由地区合作产生，三还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构，负责协调区域内各地方政府的行动。区域委员会的职责主要是进行长期规划、实施区域政策，可根据需要影响地方政府的实际运作。

3、设立专门处理区域公共问题的联合机构

对于那些重点集中在一个或几个方面的区域协作，则可考虑设立专司特定问题的某种区域联合机构，比如美国的大都市规划组织（MPO）、温哥华大都市区的区域理事会，都是针对特定区域内特定问题（如交通规划、空气质量控制、水处理、垃圾管理等）成立的特定机构。除章程规定的权责之外，这些特定机构无干预地方政府运作的其它权力，易于为各方接受。在我国目前的区域协作中，大部分问题是可以通过这种方式来谋求解决的，比如区域规划、产业布局、应急处置、流域管理、生态协作、基础设施的互联互通等，当然其中要特别重视设计出有实实在在约束力、能妥善平衡各方利益的行政、财政规则，同时还要有保证实施的相关政策工具等。

4、制定有约束力的区域协作规则

无论是设立区域委员会、还是某种区域联合机构，关键点之一都在于要有对合作各方形成有明确约束力的相关规则。从国外的经验看，无论是国家合作，还是地方政府之间的合作，通常都有相应的法律约束，比如欧盟各国的合作有欧盟条约、美国有各类州际协议等。在我国，总体而言还不具备出台区域协作相关法律的条件，但可在国务院层面、在各部委的具体管理层面，形成要求各地参与区域协作的相关行政规则，如特定的区域规划、流域管理办法、空气质量控制条例等，如区域内地方政府公然违反这一规制，就应当启动行政问责程序，以对各方形成约束。只有如此，才能抑制区域协作因一方的不合作导致的整体协作破裂的“坏孩子”行径。

5、设计推动区域协作的政策工具

区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效，关键点之二在于必须要有相应的政策执行工具。从国内外经验来看，主要有两方面：一是按所要解决的区域公共问题的特点，设立由各协作方共同参与的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，分别负责各阶段的执行、检查、评估、改善等，以保证问题的切实解决与长期稳定。二是要有相应的技术分析工具，由于区域公共问题通常具有高度的专业性，如流域水质问题、大气污染问题、基础设施统筹问题，需要专家提供具体的可选方案、成本测算与工作推进程序等，为此需要有专门的技术模型、成本分析、信息分享等技术工具。总之，政策工具是解决复杂的区域问题、设计利益平衡机制的关键所在，这方面需要大力创新和加强。

6、设计区域公共财政体制

解决区域公共问题的关键点之三在于资金。由于区域问题属于“区域”而非全国性问题，相关资金需求不可能全部寄望于中央政府，更现实的是各方面资金的集合。在此基础上，既要有解决区域公共问题所需资金的成本分摊机制，也要有区域协作所产生利益的分享机制，为此，需要研究相应的区域公共财政体制。区域公共财政体制的要点是，依据要解决的区域公共问题的性质，引入专业人员与技术分析，形成科学合理、各方易于接受的成本分摊和收益共享机制。

7、推进政府、市场与社会组织的多元协作

区域问题影响的并不只是政府，而是整个区域内的市场主体和社会公众。从国外的经验看，来自公众的意见与公众参与是推进区域公共问题得以提上议事日程、推动相关地方政府密切合作的重要外部动力源。近期我国京津冀地区的一体化进程也表明，如果没有来自市场主体的自愿参与，政府政策推行起来颇有困难。因此，推动区域公共问题的解决要积极听取公众意见，主动形成政府、市场、公众的多元参与机制，方能获得行动“最大公约数”效应。

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