在我国这样一个灾害、尤其是重大自然灾害频发的国家，关于巨灾保险的讨论由来已久。资料显示，我国关于巨灾保险制度的讨论主要始于1998年长江全流域洪水灾害，那次洪水涉及湖北、江西、湖南、安徽、浙江、福建、江苏、河南、广西、广东、四川、云南等省，死亡1800多人，倒塌房屋430多万间，受灾人口超过一亿人，受灾农作物1000多万公顷，经济损失2484亿元。在这一次全国上下齐心、竭尽全力的救灾中，保险业共赔付30亿元，仅占整个损失金额的1.2%。畸低的保险赔付暴露出以“防灾减损”为天职的保险业在面对与国家、民族和人民利益紧密相关的自然灾害领域的无能与乏力，也引起保险业自身的反思。此后，保险部门提出了一个我国巨灾保险制度的报告方案甚至拟定了条款费率。但是，由于“各方面认识没有统一”，在一阵喧嚣之后，巨灾保险悄然退出了人们的视野。

对于巨灾保险的再一次关注是在2003年SARS以后。同1998年情形一样，保险业在这一席卷全中国的公共卫生事故中同样捉襟见肘，整个赔付金额仅为0.5亿元 ，占全部经济损失的为0.02%。各方再次热议巨灾保险，但由于“各方面认识仍然不统一”，巨灾保险再次被搁置。

2008年1月，我国南方多省发生了持续的低温冰冻天气，交通、供水、供电、供气为之中断，大量旅客滞留，数以亿计的百姓生活受到严重影响，经济损失高达1500亿元。财政奋力救灾，各类应急与救灾资金高达25亿元（中央部分），而同一事故中保险的赔付仅为16亿元，占整个经济损失的1.06 %。冰灾刚过，5月12日，四川汶川又发生了震惊世界的特大地震，8万人被地震夺去了生命，数以十万计的民房在地震中毁损，无数企业停产，全国再一次进入了全民救灾的紧急状态。这一次，财政花费更是史无前例，应急与灾后恢复重建达8000亿元左右。但是，与历次重大自然灾害的情形一样，保险业依然参与乏力，资料显示，所有赔付仅为16.6亿元，占全部经济损失的1.96 %。

在这几次牵涉国家和民族、涉及多省、数以亿计的人口的重大自然灾害中，作为“国企”的保险业，积极参与救灾，尽其可能为党和政府分忧，平心而论，态度是端正的，相关举措在现行制度范围内也是尽了力的。但由于制度本身的约束，无论保险业怎样努力，还是因为出力太小且事实上没有起到作用而在招来各方恶评。保险业为此承担了巨大的社会压力。

经过几番折腾，“急需一个巨灾保险制度”再次成为全国上上下下的共识。2008年年１２月修订通过的《防震减灾法》明确提出，“国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险”。

对此，保险业界反应积极。2009年， 巨灾保险制度被列为当年中国金融业的十大重点研究课题之一，有关部门积极邀请国外专家来华讲学或召开各类研讨会，认真探讨我国巨灾保险制度的技术与框架，2010 年6月，中国保监会向国务院提交了巨灾保险制度的有关方案。

但是，同前几次情形一样，方案提交上去以后，很快又没了消息。据媒体的报道，这一次仍然是卡在各部门“没有形成统一认识”上。

在建立我国巨灾保险制度已形成高度“制度共识”的情况下，巨灾保险仍然只闻楼梯响，不见人下来，令人不禁疑窦丛生。所谓的各部门，到底指是哪些部门？这些部门又是在哪些方面形不成统一认识？原因何在？